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  • 鄢一龍:“執政黨”vs“群眾黨”:改革開放以來的黨群關系困境

    選擇字號:   本文共閱讀 1705 次 更新時間:2016-12-25 23:30:49

    進入專題: 黨群關系  

    鄢一龍 (進入專欄)  

       政權最高合法性就是能夠為人民謀福利,能夠為人民服務,這才是萬世不易的世界通則,而非其他。

       從革命、建設、改革的偉大歷史進程中,中國共產黨的路線方針始終與中國人民、中華民族的根本利益、整體利益與長遠利益緊密聯系,但近年來急劇的變革與轉型裹挾著置身于這個時代的每一個人,未獲得、被剝奪、不安全籠罩著許多人的心靈。政府對于人民訴求的麻木不仁,對于群眾利益的粗暴侵犯,官民之間沖突與對抗此起彼伏,愈演愈烈。

       能否得到群眾的支持已經成為最大的執政風險,危機如此深重,如果沒有對維穩模式作根本性調整風險只會越來越大,根本之道在于:從維穩模式轉向群眾路線模式,通過激活群眾路線來有效落實人民民主,實現人民的主體地位與共產黨執政的本質安全。

       在中信改革發展基金會組織的研討會上,北大的潘維教授多次拋出一個尖銳問題:群眾路線是很好,但問題在于,搞市場經濟靠的是資本家而不是靠群眾,官僚體制下的政府官員,無需面對選舉的壓力,怎么才會去走群眾路線?如何去走群眾路線?

       “潘維之問”深刻地道出了中國共產黨一黨長期執政面臨的根本性困境,既是一個奉為人民服務為最高宗旨的政黨,又是一個時刻處于脫離人民群眾危險境地的政黨,值得我們每個人去深思。作者不揣孤陋,嘗試去解答這個問題,破解這一困局。

      

    改革年代的黨群關系困境


       群眾路線是中共開展政治動員的重要手段。但是到今天,許多地方群眾路線只是口號與形式。黨與群眾的關系經歷了在群眾之中,站在群眾前面,到在群眾之上,站在群眾對面的演變。

       革命時期,群眾路線不是漂亮的修辭,而是生死攸關的方法論。在“誰是敵人,誰是朋友”這個至關重要的問題上,中國共產黨與國民黨走了兩條截然不同的道路。如同潘維所言,中共能夠戰勝國民黨“現代化”武裝的軍隊,根本原因是中共有根而國民黨沒有根,而群眾路線就是扎根的方法論。國民黨與上層精英結盟,中共則是依靠下層的工、農群眾。

       新中國成立之后,黨與群眾的關系就陷入了黨自身二元屬性困境之中。一方面,黨作為人民的先鋒隊,要求保持其作為群眾組織的特征,融入于人民之中,站在人民前面來組織群眾;另外一方面,作為執政黨,各級黨委又掌握著核心的國家權力,作為國家機關,必需按照官僚制邏輯運作,需要其站在群眾的對面來管理群眾。

       這個扣一直未能打開,二元困境一直未得到有效破解。在前三十年試圖用群眾黨的邏輯替代執政黨,后三十年試圖用執政黨的邏輯取消群眾黨的邏輯。

       社會主義建設時期,群眾黨邏輯往往戰勝了執政黨邏輯,國家與社會并未截然分開,國家就在社會之中,在農村形成公社體制與城市形成單位體制來組織群眾進行經濟建設,群眾動員與群眾運動是國家治理的重要形式。

       但是黨如何領導群眾進行經濟建設的邏輯一直沒有完全建立起來,群眾路線的邏輯強調尊重群眾首創精神,通過調動群眾熱情來推動工作,這一邏輯與計劃經濟和官僚體系冷靜的專業化精神無疑格格不入,這種沖突不但使得經濟發展陷入“一放就亂,一收就死”的循環,同時也成為高層分裂的重要淵源。

       毛澤東發動“大躍進”與“文化大革命”試圖通過摧毀計劃經濟與打爛官僚機器的方式,以徹底貫徹先鋒隊與群眾黨的邏輯,來找回工農群眾在經濟建設與國家治理中的如同革命時期的那種主體性。實踐證明,這是一條錯誤的道路,給中國帶來了巨大的創傷。

       改革開放以來,官僚制的邏輯替代了先鋒隊的邏輯,不論是企業部門還是政府部門都經歷了韋伯所謂理性化的過程。原先在城市單位體制中組織化的工人與在農村公社體制半組織化的農民,都被拋入到市場經濟中去經歷了一個再組織的過程。資本對群眾進行的再組織,從傳統組織中游離出來的群眾進入了大大小小的企業與工商戶之中。

       黨政機關也經歷了科層化過程,整個黨的系統按照官僚制的方式運作,同時以經濟建設為中心,推進市場化改革,招商引資成為地方政府的頭號大事,使得黨從與工農結盟轉變為與資本共謀。

       在這一條件下,中國共產黨試圖從先鋒性政黨轉變為先進性政黨來建立黨、國家與群眾的穩定三角關系,黨與群眾關系從黨站在群眾前列轉變為黨代表群眾。由此,群眾路線內涵也發生了很大的變化,從作群眾工作的方法論,變成職業官僚日常工作中需要堅持的“群眾觀點”。

       黨的代表性主要體現為對于整體利益、長遠利益與根本利益的維護,這種共享的利益例如基礎設施的改善與空氣質量的好轉會帶來群眾的不滿意度下降,但是卻未必能夠提升群眾的滿意度。執政黨在推進人民的整體性利益,又往往以群體或者個體利益受損為前提。黨與政府考慮的是國家地區發展的大事,而群眾關心的是和自身利益直接相關的“小事”,這是“吃肉罵娘”現象的深層原因。

       黨由于和國家公權力渾然一體,不但無法有效組織和動員群眾,還經常為了維護整體利益不得不站在群眾利益(群體利益與個體利益)的對立面,暴力拆遷、暴力執法等政府與群眾對立沖突的事件不斷發生,怨聲載道,怨聲遍網,黨員干部與群眾之間大有水火不容之勢。

       官僚化的一個后果是一個國家從社會退出,國家治理難以滲入整個社會,黨與群眾的有機聯系被割裂,他們既不知道群眾想什么,需要什么,也不知道如何聯系、說服和動員群眾。

       官僚體制下,領導干部缺乏內在動力為群眾解決實際問題。與革命時期黨員離開群眾就可能活不下去的情況,已經今非昔比。上級領導管著自己的花翎頂戴;資本家會來事,各種資源、各種好處。老百姓啥也頂不上,只會成天給自己找麻煩,所以聰明的領導干部最好老百姓不要找自己,離老百姓越遠越好。

       與老百姓天天打交道的基層工作人員,一方面依靠上級輸送的行政資源承擔上級行政壓力來管理群眾,另一方面自身收入微薄,社會地位較低。守本分的,兢兢業業做好本職工作,不守本分的,就如同傳統的胥吏階層,以剝削群眾作為生財之道,使黨的干部與群眾之間的關系日漸疏離。

       靠官僚體制,也無法做好群眾工作,干部也不懂如何做群眾工作。群眾是自組織的,而官僚制度卻是自上而下的。隨著互聯網時代的到來,這種官僚化的管理群眾的方式會越來越不在狀態,如果不做根本性調整,難免有一天體制本身也會被群眾壓力所撐破,這絕非危言聳聽。

       破解困局之道其實也簡單,既然只當群眾黨行不通,只當執政黨也不行,那么就既當執政黨,又當群眾黨,兩種邏輯適度分離,相互補充,而不是相互替代。

      

    推動政府對下負責

      

       中國政治體制總體上是一個對上負責的體制,政府的回應性往往是選擇性的,對于會引起上級關注的、引發群體性事件的回應性更高,而對于群眾利益密切相關,但是上級不會關注的卻無人問津,而且這種回應性還經常性地受到官僚主義的危害。原因是顯見的,現代政府都是按照官僚制的原則運作的,下級只有惟上是從,才有立身之地;同時,每個干部都在自身的權限與職責范圍內開展工作,既不能越級也不能跨界。

       根本之策是要對干部選拔體制進行變革,在干部選拔體制中引入群眾評議機制。中國的干部選拔體系是賢能政治治理,它是一個開放的體系,向全社會優秀分子敞開大門,同時,它是一個高度競爭體制,通過層層歷練的方式把最優秀的最適合的人最能干的人選拔上來。選拔體制是上級的選擇和考核,它是一個向上負責的體制,因此中國根本上不會有嚴重的民粹問題,有的反而是脫離群眾的問題,需要在這種精英化的選拔機制中引入向下負責的機制,使得其進一步去落實人民民主。

       在《大道之行:中國共產黨與中國社會主義》一書中,我們提出了評議式民主的建議,[1]在“一把手”選拔過程中引入群眾評議制度,在市、縣級政府的任職中期和換屆之前,引入一個全市(縣)人民的匿名評價制度,從基礎建設、環境質量、民生改善等不同領域對政府的工作進行滿意度評價。評價結果作為黨、政首長考核與是否晉升的重要依據。評議式民主的邏輯可以進一步擴展到各部門的行政首長,每年度都要接受其服務對象的打分。將干部的提名、評議、考核、決策權分開,由群眾路線監督委員會的干部考核評議中心負責組織群眾開展干部評議,并將評議結果納入對于政府責任的評議、干部的考核與提拔。將群眾路線嵌入干部考核與選拔,根本上是要改變干部對上負責的動力機制,使得干部既對上負責,又對下負責,實現忠誠群眾與忠誠黨的有機統一。

       便利性是互聯網時代生存的王道。未來政府的服務一定會像APP一樣便利,能夠即時響應。群眾導向型政府就是一個高回應性高便利性,能夠及時響應的,便利的政府。

       新公共管理運動試圖將企業的顧客導向引入政府形成顧客導向的政府,這一思路固然有助于破除官僚制的問題,但是以人民為顧客,人民與政府是利益交換關系,人民通過納稅來購買政府的服務,富人實際上是政府的VIP,應該享有更多的、更好的服務。中國需要謀求對政府運作進行調整,以實現群眾導向。群眾導向型政府就是對群眾負責,圍繞群眾打轉,而不是對上級負責,圍繞上級打轉的政府。

       “民有所呼,我有所應”,群眾導向型政府是從運行機制上改變官僚制上級導向的原則轉變為群眾導向。除了引入逼著政府官員走群眾路線的新動力之外,運行機制也要發生變化,通過流程再造來打破官僚制自上而下,小塊分割的運行模式,轉變為事件為中心的扁平化、流程化的運行方式。政府負責的審批等事項,一旦提交到服務窗口,就表明政府接單,整個流程推進責任就由個人(企業)轉移到政府,對于個人與企業而言,政府就變成一臺自動運作提供服務的機器,在規定的時限內完成相關服務,而其中的銜接不需要個人(企業)再跑斷腿,而是政府內部的自我協調。構建流程管理信息化平臺,將項目單的流程信息狀態進行跟蹤,類似我們經常可以在網絡購物上看到的快遞服務的跟蹤記錄,何時出庫、運輸、到站、配送等都由詳細記錄。對于大部分已經標準化的工作,對項目單進行標準化要求;對于個性化的訴求,進行定制化服務,同樣進行項目單流程管理。

       同時,通過群眾權益監督委員會有力度的督辦機制,形成讓群眾合理訴求,能夠得到有效解決的機制安排,提升非緊急救助與信訪的群眾訴求響應水平。

      

    讓黨重新成為組織社會的核心力量

      

       黨與國家權力合一之后,黨由群眾黨轉變為執政黨,在市場經濟轉型的過程中,國家又逐步從全能型國家轉型為監管型國家,黨就逐步從社會退出,社會組織失去了核心凝聚力量,也失去了與國家有效連接機制。一方面表現為社會治理的無序化,惡勢力盤踞。另外一方面表現為國家與社會的關系逐步由動員與協作,轉變為抗爭與維穩。    

    讓黨重新進入社會,就是整合黨的基層組織、群團組織、社區組織等資源,按照群眾黨的邏輯運作,使得黨重新成為組織社會的核心力量,使得社會治理既是多中心、自組織的,又能夠形成團結的紐帶,而群眾與國家的緊張關系,被引入體制內部,變成權力機關之間的博弈,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:陳冬冬
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