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  • 鄭秉文:美國和英國擴大年金參與率的經驗與啟示

    選擇字號:   本文共閱讀 237 次 更新時間:2017-07-20 15:53:11

    進入專題: 企業年金參與率  

    鄭秉文 (進入專欄)  

       無論是歐美發達國家,還是中東歐新興市場,在過去的10年里,都不約而同地將擴大第二支柱的參與率,作為各國政府改革社會保障制度的首要目標。經過多年的探索,不斷總結經驗教訓,他們紛紛立法,在社會保障史上掀起了一場前所未有的改革浪潮。其中,引入“自動加入”機制的改革力度之大,目標之明確,立法之密集,當屬美國、英國、澳大利亞和歐洲一些國家。值得注意的是,美國的“2006年改革”和英國的“2008年改革”,為中國企業年金擴大參與率改革提供了很多重要啟示。

      

    美國引入“自動加入”機制的巨大作用

      

       2006年美國通過了《2006養老金保護法案》,從而掀起了促進養老金大發展的一場革命。《2006養老金保護法案》內容十分豐富,原文連同3個技術文件附件共計超過一千多頁,是繼1974年通過的《雇員退休收入保障法案》(ERISA)以來最重要的養老金立法。它引入了“自動加入”機制,為擴大美國企業年金參與率做出了歷史性的巨大貢獻。

       “自動加入”機制產生的巨大影響,通過Vanguard的大數據可窺測一斑:縱向比,2006年的參與率是66%,2014年提高到77%;橫向比,采取自愿加入的企業里,年金參與率是58%,而采用自動加入的參與率則高達88%。自動加入的優勢主要表現在三個方面,一是對低收入群體擴大參與率具有良好的效果。二是對剛參加工作的群體具有明顯激勵效果。三是對青年職工的激勵效果更為明顯。

       改革之后,美國企業采用自動加入制度的養老金計劃必須滿足選擇性繳費和匹配繳費的非歧視原則,其主要硬性要求有:計劃發起者必須為沒有選擇繳費費率的雇員制定一個默認的費率并自動代扣代繳;及時將相關信息告知雇員,雇員有權利改變繳費水平;在加入養老金計劃的第一年,繳費率不得低于3%;雇主可采用自動升級政策,從第二年起每年將費率自動提高1%,直到費率達到6%。雇主應該為雇員提供配套繳費,對于雇員的費率1%以內的繳費,雇主提供100%的配套繳費;對于雇員的費率1%以上、6%以內的繳費,雇主提供50%的配套繳費;雇員有權利選擇或更改投資組合,但如果雇員沒有做出明確的投資選擇,雇主還有權為雇員選擇一個默認的投資組合。這種默認投資組合只要符合勞工部的有關規定,就可以獲得信托責任保護;當雇員臨近退休時,其個人退休賬戶中的資金將被轉移到低風險、收益穩定的投資組合中。當達到退休年齡時,雇員領取的養老金需要繳稅;如果雇員在59歲之前提前領取養老金,還需要繳納10%的附加稅。

       為配合“自動加入”,《2006養老金保護法案》還制訂了兩個重要配套措施。一是要求企業雇主為其雇員提供合格默認投資工具(QDIA)即生命周期基金。QDIA在這里主要是指“目標日期基金”(TDF),它對養老金投資者來說具有很多優勢:首先,它可以規避出現“山墻病”的偏差,401(K)計劃參與者只需選擇一個與其退休日期最為接近的產品即可自動獲得風險收益,避免出現投資失誤與損失之苦;其次,它省時省力,簡單易懂,下單之后剩余的工作全部交給投資經理來完成,權益類資產配置根據年齡的增長而順著下滑軌道自動減少,任何年齡段的職工均可根據自身年齡在不同序列產品間做出選擇;再次,投資者無需費時學習投資知識,任何受教育背景的人都可進行投資,并獲得同樣的風險收益;最后,具有明顯的規模效應,包括成本控制、業績提升和費率下降等。

       二是將TEE型“Roth免稅賬戶”永久化。免稅的激勵力量促使養老金快速發展,截至2014年底,IRA賬戶持有人中有33%持有羅斯免稅賬戶,持有資產占IRA全部資產的12%,即在7.3萬億美元資產中有8760億美元為免稅賬戶資產;免稅賬戶尤其受到青年人的喜愛,其中31%的IRA賬戶持有人開設的是羅斯免稅賬戶。在DC型企業年金中,羅斯賬戶也越來越受到青睞,數量越來越大,大約有27%的賬戶持有人開設的是羅斯賬戶,2012年羅斯賬戶參與率是8.1%,到2014年上升到11.0%。


    英國引入“自動加入”機制的主要做法

      

       英國私人部門的企業年金“有效參與人數”在上世紀80年代以來開始持續下降,從600萬人(不含領取養老金者和保留賬戶者,下同)下降到2007年的360萬人,到2011年進一步下降到290萬人,而同期公共部門參與人數始終維持在500萬以上。鑒于企業年金制度面臨空前威脅,英國效法美國“2006年改革”的做法,于2008年及時推出了《2008養老金法案》(Pensions Act 2008),將“自動加入”機制正式引入英國,從而拉開了企業年金改革的大幕。

       自動加入機制的引入挽救了英國企業年金的頹勢:按照規定,2012年全英開始實施自動加入,2013年1月僅有33個企業和95.8萬雇員自動加入企業年金計劃,但到2016年12月,建立年金的就多達8.75萬個企業和2380萬雇員。規定最遲到2018年,雇主有義務為年齡在22周歲以上、退休年齡以下,在英國工作年收入超過10000英鎊,且沒有參加任何職業養老金計劃的雇員提供可供選擇的職業養老金計劃,并進行最低繳費。在雇主按照日程安排將合格雇員自動加入到職業養老金計劃中后,雇員在一個月內可以選擇退出,或者不再成為活躍繳費成員,計劃會退還雇員已經繳納的費用。三年之后,雇主需要再次自動將雇員自動加入到職業養老金計劃中,使雇員獲得再次評估資產和選擇加入職業養老金計劃的權利。雇員在第一次退出職業養老金計劃之后如果想重新加入,可以向雇主申請重新加入,雇主應該允許其加入;但是,如果雇員第二次退出職業養老金計劃后再來申請重新加入,能否重新加入就取決于雇主意愿。

       為了保證職業養老金計劃自動加入制度的落實,英國制定了詳細的過渡計劃,給雇主和雇員一個“適應期”。這個過渡計劃主要包括兩個方面:一是逐步提高DC型養老金計劃的最低繳費比例,最終達到8%的目標。二是根據預扣個人所得稅的雇員人數或其他條件為不同的雇主制定了不同的履行自動加入義務時間表。

       為了擴大企業年金參與率,英國《2008養老金法案》還制訂了兩個重要配套措施。第一個配套措施是2010年建立了“國家職業儲蓄信托”機制(簡稱“NEST”)。NEST是一種信托型企業年金計劃,是為引入“自動加入”而專門成立的重要工作平臺,旨在使雇主和雇員能夠更容易地“自動加入”進來。NEST提供的線上自動加入系統十分方便,溝通機制十分便捷,并具有高質量的治理結構,提供高水平的投資系統。專門負責執行NEST年金計劃的運營機構是NEST Corporation(下簡稱“NEST公司”),它是一個非政府的公共組織,負責提供穩定、有效和低價的個人賬戶繳費、投資與交易平臺,其前身是根據2007年通過的《2007養老金法案》成立的“個人賬戶服務管理局”(下簡稱“PADA”),NEST繼承了PADA的全部資產與業務,并在此基礎上大大擴展了年金業務的范圍。實際上,NEST公司是NEST計劃的受托人,它有責任運營NEST計劃并以受益人利益最大化的目標為唯一目標。在治理結構上,值得注意的一個特點是,根據《2008養老金法案》,該受托人接受來自“雇員代表小組”和“雇主代表小組”的指導,他們分別代表雇員和雇主的利益;作為受托人,它向這兩個小組咨詢的事項包括合規問題和修改NEST章程等。

       NEST公司成立6年來,自動加入的人數和企業數量逐年增加,對擴大年金參與率和促進年金發展起到了難以估量的作用。NEST公司給出的大數據顯示,在NEST提供的服務面前,英國人“選擇退出”的比例平均僅為7%,這個比例也是41-50歲群體的平均比例。其中,越年輕的群體,選擇退出的比例越小:36-40歲和31-35歲選擇退出的分別是6%,而26-30歲的群體則下降到5%,22-25歲的群體下降到4%,而22歲以下的群體則更下降到2%,就是說,40歲以下的青年人自動加入的比例大約高達95%左右。截至2016年3月底,自動加入NEST公司的成員已高達290多萬人,其中自雇者人數是1900多人,自動加入的企業數量達8.6萬個。隨著自動加入的人數逐年增加,繳費收入規模也逐年增加,2015年是590萬英鎊,2016年是900萬英鎊。目前,受托投資管理的資金規模高達8.27億英鎊。

       第二個措施是提供由NEST公司提供默認投資工具。目前,NEST的外部投資管理人共有9家,分別是東方匯理資產管理公司、貝萊德集團、匯豐銀行和道富銀行等。NEST提供的所有投資工具都是“養老金產品”,并主要分為兩種,即“默認基金”和“另類基金”。“默認基金”是指生命周期基金即目標日期基金,在英國它被稱之為“退休日期基金”。目前,NEST提供的生命周期基金總計有50只,其收益率非常具有競爭力。這里僅以具有代表性的主要基金產品為例,自成立以來,NEST 2040的年化收益率是10.35%、NEST 2022是8.99%和NEST 2060是8.51%。NEST提供的“另類基金”為目標風險基金,共有5只,其收益率均高于長期目標基準,而且業績斐然。

      

    “自動加入”改革的國際發展趨勢

      

       公共養老金改革的重要改革趨勢之一是引入個人賬戶,概括起來,可分為三個批次。第一批是1955年新加坡建立的中央公積金模式引入個人賬戶,從而帶動了十幾個英國前殖民地國家先后建立起中央公積金制度;第二個批次是1981年智利將DB型現收現付制養老金,改革為DC型完全積累制養老金,重要特點是建立個人賬戶,隨之12個拉美國家予以效仿;第三個批次是上世紀90年代初以來大洋洲的澳大利亞和新西蘭、中東歐前計劃經濟國家在經濟轉型過程中紛紛建立賬戶型養老金,目前已有十幾個國家建立起類似的賬戶養老金制度。美國上世紀80年代以來私人養老金的改革趨勢主要是放棄現行的DB型、重新建立DC型養老金制度,其主要特征是建立個人賬戶,歐洲的瑞典等一些國家也開始紛紛效仿。

       在上述引入個人賬戶的公共養老金和私人養老金計劃里,其制度改革與創新的重點可分為三個發展階段。第一個階段的發展特點是在制度建立之初就基本完成了確立個人投資選擇權。在將近40個引入個人賬戶的強制性公共養老金制度里,絕大部分最初就確立了投資個人選擇權。當然,這不包含中央公積金模式,它們至今也未實施個人投資選擇權,因此下面兩個階段性特征自然也不包括這個模式;在自愿性DC型私人養老金制度里,幾乎也都實行了個人投資選擇權,包括瑞典等歐洲國家。

       第二階段的發展特征是隨著改革的深入和實際需要,采用“默認機制”逐漸成為一個潮流并被各國所認同。其中“目標風險基金”在這個階段比較流行,因此這可被視為是對個人投資選擇權制度的一個完善,旨在規避個人投資風險。

       第三個階段是近20年來“目標日期基金”出現后紛紛成為默認機制的主要選擇,并受到政府的認可和推動;其中,自動加入機制的引入和普及是在這個階段的后期開始出現的,也就是說默認基金的運用是先流行后立法,而自動加入的引入是先立法后執行。從這個意義上說,第三個階段性特征最具代表性和最具影響力的改革是美國和英國。他們引入自動加入機制,建立QDIA等一系列便利化改革,掀起了當前全球改革新浪潮。

       (鄭秉文:長安街讀書會成員、中國社科院美國研究所所長)

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    本文責編:陳冬冬
    發信站:愛思想(http://www.gp755.com),欄目:天益學術 > 經濟學 > 制度分析
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