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  • 鄭秉文:企業年金:踏上新征途 面對新挑戰——如何解讀《企業年金辦法》

    選擇字號:   本文共閱讀 314 次 更新時間:2018-03-08 16:42:27

    進入專題: 企業年金   企業年金辦法  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

       黨的十九大閉幕四個多月,醞釀修訂兩年多的《企業年金辦法》就公開印發,這無疑為十九大開啟的中國特色社會主義新時代增添了新的時代光彩。2004年頒布的第20號令《企業年金試行辦法》和第23號令《企業年金基金管理試行辦法》是奠定中國養老金第二支柱企業年金制度框架和運行機制的兩部“根本大法”。但隨著形勢的發展,這兩個部令日益顯現其局限性,急需修訂。早在2011年,規范市場運行規則的第23號令《企業年金基金管理試行辦法》得以修訂,代之以第11號令《企業年金基金管理辦法》。但由于種種原因,第20號令雖從2016年初就開始著手修訂,卻一直未果。

       那么,與第20號令相比,剛頒布的第36號令《企業年金辦法》有哪些新亮點?其歷史背景以及面臨的新挑戰都有哪些?

       七個可圈可點之處:必將推動企業年金前行

       第一,原來第20號令總計24條一貫到底,重點沒有突出。第36號令增加到32條,字數篇幅增加了一倍,并且分為七章,每章都凸顯一個主題。除了第六章“監督管理”和第七章“附則”與第20號令相比沒什么變化以外,其他五章幾乎每章都有可圈可點之處。

       第二,對第20號令原來規定的企業年金性質“自愿建立”改為“自主建立”,雖然“自主”與“自愿”相比,在語義上“自主”似乎更為“明確”一些,但卻難有“明確”的不同政策解釋,與發達國家紛紛引入的“自動加入”機制相去甚遠。但是,第36號令將“自愿”改為“自主”畢竟表明了政府積極推動和鼓勵廣大企業建立年金制度的一個態度。

       第三,對建立年金的三個硬性條件在表達方式上做了一定的“弱化”處理。雖然建立年金制度的企業須具備的三個硬性條件(參加基本養老保險并繳費、具有經濟負擔能力、與職工要通過集體協商確定)得以保留,但與原來規定的明確將其作為三個門檻相比,還是有所變化,其表述方式得以弱化。顯然,這樣修改的初衷也是為了鼓勵企業建立年金的積極性,擴大年金參與率。

       第四,對雇主和雇員繳費比例分別做了規范。原來的規定是企業繳費為工資總額的8.33%,企業與職工繳費合計不超過16.67%,而稅前列支的比例是雇主5%,雇員4%。第36號令將其規范為雇主繳費比例8%,雇主與雇員繳費合計不超過12%。這樣修改的目的是與公務員和事業單位建立的職業年金能夠一致并銜接起來,因為職業年金的繳費比例規定是雇主繳費為工資總額的8%,雇員繳費比例為本人繳費工資的4%,他們均為稅前列支。企業年金繳費比例的調整為進一步提高稅前列支比例并將其與職業年金一致起來打下基礎,對廣大職工來講是個福音。

       第五,首次明確規定,個人賬戶下設兩個子賬戶,一個是企業繳費子賬戶,一個是個人繳費子賬戶,他們分別記錄企業繳費及其投資收益和個人繳費及其投資收益。在多年的實踐中,絕大部分企業年金計劃的個人賬戶是分為企業繳費子賬戶和個人繳費子賬戶,盡管缺乏政策依據,但已經約定俗成。第36號令對此做出明確規定,使持續十多年來的現狀有了政策依據。

       第六,對領取企業年金的資格條件首次做出明確規定,即當職工達到退休年齡、完全喪失勞動能力、死亡、勞動合同期滿企業不再續聘時,企業繳費子賬戶及其投資收益就完全歸屬個人。但是,如果由于職工過錯解聘或由于違法違紀解聘等情況就不能歸屬個人了。做出這樣明確規定之后,將會大大減少以往實踐中由于規定模糊而導致的訴訟與紛爭。

       第七,首次規定了企業年金待遇計發方式,包括按月領取、分期領取、一次性領取、轉換商業養老保險年金產品等四個模式。原來規定的領取方式只規定或一次性領取,或定期領取,而第36號令則明確規定為四種領取方式,他們各有千秋,為退休人員領取養老金增加了個性化選擇。按月領取如同基本養老金那樣,雖然十幾年來很多企業事實上制定了按月領取的規則,但缺少政策依據;分次領取與一次性領取額相比可以合理規避個稅,適宜將其用于家庭急需或投資等;購買商業養老保險產品尤其是購買終生年金保險產品可以分散長壽風險。

       一個最大亮點:規定了企業繳費歸屬三原則

       第36號令的最大亮點是首次規定了企業繳費歸屬三原則。所謂企業繳費歸屬三原則是指企業繳費的歸屬行為、歸屬限額和歸屬期限。十幾年來,由于第20號令沒有對企業繳費歸屬原則做出明確規定,在雇主繳費的歸屬問題上一直存在著不利于職工的亂象。企業年金的繳費由雇主和雇員兩部分形成。絕大多數年金計劃的繳費公式是雇主繳費部分進入“企業賬戶”,雇員繳費直接進入“個人賬戶”,于是,雇主繳費及其投資收益遲遲不明確歸屬的現象比比皆是,在強資本、弱勞工的態勢下,職工發言權有限,利益常常受到損害,建立年金的積極性自然受到挫傷。

       第一個原則是對企業繳費歸屬行為做出明確規定,那就是“按約定辦事”。這意味著,包括投資收益在內的雇主繳費的歸屬問題首先是以年金計劃方案中的約定為主,即在建立年金制度之初,雇主和雇員雙方可以在方案中明確做出約定,雇主繳費及其投資收益可以自始就歸屬職工個人并直接進入個人賬戶,從一開始就不設歸屬期,這是一個重大進步,意味著可以設“零歸屬期”。一些發達國家設立“零歸屬期”早有先例,目的是為了鼓勵更多的雇員參加年金計劃。例如,美國聯邦政府雇員的年金計劃“節儉儲蓄計劃”(TSP)就是這樣:雇員入職之后就立即可以得到1%的單位繳費,旨在鼓勵職工參加年金計劃;如果該雇員受到激勵也相應地繳納1%,單位繳費就立即再增加1%;這時,如果該員工也增加1%,單位繳費馬上就再增加1%;如此激勵下去,一直到單位繳費增加到5%之后為封頂線,這時,該員工已經繳納了4%,即使他再繼續增加下去,單位繳費也不增加了,但此時該員工的賬戶比例合計已經是9%了。事實上,該員工個人此時還可單方面繼續增加下去。就是說,在TSP里根本就沒有所謂的“企業賬戶”,單位繳費計入個人賬戶和歸屬個人行為是同時即刻發生的。

       第二個原則是對企業繳費歸屬限額做出明確限定,那就是“不得超5倍”。雇主繳費在絕大部分公司企業是按照雇員工資總額比例撥出的,然后進入企業賬戶。固然,企業主有權力將雇主繳費的歸屬比例按不同人群和業績劃分三六九等,例如,對高管人員和有功之臣劃撥的比例較高,帶有獎勵的性質,對普通工人劃撥的比例較低。但是,如果相差懸殊,就必然會有不公平之嫌,甚至造成職工之間的矛盾。為了規范歸屬限額,防止雇主對個別職工的打擊報復,防止雇主道德風險的發生,第36號令對雇主繳費計入職工企業年金個人賬戶的最高額做出不得超過平均額5倍的規定,這在一定程度上確保了企業年金的公平性。

       第三個原則是對企業繳費歸屬期限作出最長約束,那就是“不得超8年”。畢竟,企業年金是自愿型的福利制度,雇主可將一定的歸屬期作為“挽留”人才和考察對象的一個手段,即雇主的歸屬期可操作性越大,雇主建立年金計劃的積極性就越高,但在一定程度上會挫傷雇員的積極性,如果歸屬期長達幾十年,沒有對歸屬期上限做出規定,直至雇員退休那天才實現完全歸屬,職工參加年金計劃的熱情就會受到影響,不利于推動擴大年金的覆蓋面和參與率。為了在調動雇主和雇員雙方積極性之間做到一定的平衡,第36號令做出了最長不得超過8年的規定。

       第36號令做出的企業繳費歸屬三原則的目的是最大限度地保護職工的切身利益,調動雇主和雇員雙方建立年金計劃的積極性,擴大年金的參與率。第36號令執行后,現行很多公司企業建立的年金制度和制定的年金方案不得不做出相應調整。

       擴大參與率:企業年金面臨的一個長期挑戰

       2004年建立年金制度以來,職工參與率以兩位數增長,發展勢頭非常好:2007年是11.73%,2008年是15.20%,2009年是13.58%,2010年13.23%,2011年18.13%,2012年17.12%,2013年11.32%,2014年是11.53%。但總體看,參與人數還是太少,只占城鎮企業職工基本養老保險參保人數的6%,不足住房公積金人數的零頭。重要的是,2015年陡然出現參與率急劇下降的局面,僅為1.00%,2016年更是下滑到0.37%。這是一個嚴重信號:企業年金參與率本來就很低,在新常態下,有可能出現停滯。

       由于企業年金參與率過低,擴大參與率是當前甚至在未來較長時期內企業年金面對的一個最大挑戰,是企業年金改革的首要目標,是避免廣為詬病的“富人俱樂部”的首要措施,是公務員和機關事業單位普惠性建立起職業年金后消除“假并軌”社會質疑的首要任務,是構建多層次社保體系不可或缺的一個重要構件。

       如何才能實現擴大企業年金參與率的制度目標?這是修訂立法和完善政策所要必須正視和面對的問題。我們不得不承認,制度設計存在瑕疵是導致建立年金積極性不高的重要原因之一。此次修訂企業年金政策確立了企業繳費歸屬的三項原則,這無疑將有利于消除制度沉疴,有利于調動職工積極性和擴大覆蓋面。我們之所以說著重解決企業繳費歸屬問題是《企業年金辦法》的最大亮點,概因于此。

       對職工個人來講,參加企業年金可使未來退休收入多元化,提高收入水平,增加穩定性。目前,老年人絕大部分的“制度化”退休金僅來自社保局一個渠道,來源單一,數量有限,難以滿足退休生活的實際需要。年金賬戶是實賬積累,賬戶資產是個人財產。有財產積累就有預期,有恒產者有恒心,資產社會將是一個文明的社會,穩定的社會。

       發達國家在擴大企業年金參與率方面已有一些有益探索,效果很好,其中,引入“自動加入”就是一個改革潮流。最典型的案例是2006年美國通過《養老金保護法案》和英國2008年通過的《養老金法案》將“自動加入”機制引入企業年金。所謂“自動加入”機制,是受器官捐獻制度改革啟發的結果。傳統的器官捐獻方式采取的是“選擇加入”,指每個人的“默認”狀態不是器官捐獻者,但當他被要求時可以表示“同意加入”到捐獻者隊伍之中,這意味著除非他同意,否則,其人體器官是不能使用的;而“選擇退出”是指每個人的“默認”狀態是“假定同意”身后捐獻,但到18歲時享有“選擇退出”的權利,意味著每個人都被視為器官捐獻者,除非他表示拒絕。可事實上,出于種種考慮,很多人到了18歲并沒有“選擇退出”,于是,人體器官捐獻的數量明顯增加。一項實驗的結果顯示,兩個捐獻方式的結果大相徑庭:當被問到是否“同意加入”時,只有42%的人表示愿意捐獻器官,而當被問到是否“選擇退出”時,同意捐獻的竟高達82%。從本質上講,企業年金“自動加入”機制對擴大年金制度來說效果十分明顯。眾所周知,機關事業單位人員百分之百地建立職業年金的做法體現的本質實際上也屬于自動加入的性質。

       確立“自動加入”機制是擴大年金參與率和覆蓋面的關鍵,意指所有雇員,無論是新晉職工還是老職工,他們參加工作即自動加入到養老金計劃里面來,如果不想加入,可以提交書面申請“選擇退出”。“自動加入”與以前的20號令“自愿加入”或現在的36號令“自主加入”是遠遠不可同日而語的,它具有很強的可操作性和激勵性,對擴大參與率具有積極的推動作用,對企業主是否建立年金制度具有明顯的監督作用。美國某大數據顯示,縱向比,2006年美國企業年金的參與率是66%,2014年提高到77%;橫向比,采取自愿加入的企業里,年金參與率是58%,而采用自動加入的參與率則高達88%。“自動加入”對以下三個群體的激勵效果特別好:首先是低收入群體,以年收入3萬美元以下的群體為例,2006年美國企業年金參與率僅為43%,2014年提高到62%;在2014年,實行“自愿加入”的參與率僅為29%,而自動加入的則高達82%。其次是剛參加工作的群體,以剛參加工作1年以內的新雇員為例,2006年的參與率是45%,2014年大幅提高到67%;在2014年,實行自愿參加的企業年金參與率僅為33%,而在自動加入的企業里則高達82%;最后是青年員工群體,而且越年輕,效果越好,這里以25歲以下的群體為例,2006年參與率是33%,2014年提高到57%;2014年自愿加入的企業年金參與率僅為25%,而自動加入的企業年金參與率則高達81%。

       其實,第36號令規范企業繳費歸屬行為也好,美英國家引入自動加入機制的實踐也罷,從行為經濟學的角度講,這些改革與舉措受到較好評價,只是因為對企業職工加入年金制度給予了一種“助推”。根據2017年諾貝爾經濟學獎獲得者理查德·泰勒的解釋,“助推”是利用體制的力量對政策稍加調整就可獲得的一個奇特的行為效果。如果說確立企業繳費歸屬原則“助推”的是參保人利益最大化的“經濟人”心理,從而調動參與年金的積極性,那么,引入自動加入機制“助推”的就是進一步喚醒人類“社會人”的“善良”本質(如主動無償捐獻人體器官),引領更多的社會大眾開始一個“嶄新的”消費與儲蓄行為。

       養老金立法和政策修訂都是推動其迅猛發展的難得機遇。兩年前啟動修訂《企業年金辦法》時正值經濟剛剛進入新常態和實施供給側結構性改革,整個大環境是減稅降費,提高企業競爭力,所以,此次政策修訂引入“自動加入”機制時機尚不成熟,當然,與“自動加入”相配套的諸多改革還應包括確立個人投資選擇權、引入默認投資工具“生命周期基金”等等,也都須等待時機。我們應清醒地認識到,我國經濟運行很有可能是L型的發展趨勢。這個L型底邊是一個歷史階段,體現的是經濟發展規律,面對的是一個新的常態。多層次養老保障體系建設不是一朝一夕的,引入“自動加入”機制則是越早越好,越早越有利。

      

       (作者系全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任、深圳創新發展研究院資深研究員)

      

      

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    本文責編:frank
    發信站:愛思想(http://www.gp755.com),欄目:天益學術 > 社會學 > 社會工作和社會保障
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    文章來源:經濟參考報

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