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  • 鄭秉文:從9.11五周年看社會保障體系的巨災風險補償功能

    ——對我國某些啟發之斷想
    選擇字號:   本文共閱讀 5143 次 更新時間:2006-09-09 11:01:54

    進入專題: 社會保障  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      一、9.11提出社會保障制度的評估問題

      二、美國社保制度為9.11事件遇難者“買單”

      三、美國社保制度為9.11事件遇難者家屬“雪中送炭”

      四、美國社保制度在9.11事件中的教訓

      五、社保制度巨災風險補償機制的國際比較

      六、“9.11遇難者補償基金”的特殊職能與突出貢獻

      七、巨災補償中的“三條腿機制”與政府作用

      八、巨災損失的評估與補償標準的計算

      九、9.11對我國的6點啟發

      

      一、9.11提出社會保障制度的評估問題

      

      又一個9.11紀念日!5年了!5年前的9.11,美國世貿中心雙子塔在恐怖主義襲擊中毀于一旦。

      5年來,世界上發生了一系列突發事件和巨災事件:法國戴高樂機場候機大廳倒塌,美國卡特麗娜等4個颶風先后登陸美國,日本發生強烈地震,印尼海域發生了傷亡慘重和舉世哀悼的強震與海嘯,等等;此外,還發生了一系列恐怖襲擊事件:巴厘島連環爆炸,聯合國駐伊拉克辦事處汽車炸彈襲擊,馬德里火車站連環爆炸,倫敦地鐵和公共汽車自殺式連環爆炸式,等等。

      這5年來,我國也相繼發生了“非典”和臺風等多起重大自然災害,今年還是唐山地震30周年,上個月剛剛舉行了紀念。在這些舉世關注的巨災面前,國土安全、危機管理、應急機制、防災體系、氣象災害防范、反恐措施與安全檢查等不斷提到各國政府的議事日程。這些措施的制定和機制的建立,無疑對減災防災來說是制度性的保障。

      5年后,9.11事件的影響已逐漸滲透到社會生活的各個領域,甚至成為人類進入21世紀的一個重要時間坐標:它對人的生命價值判斷、對政治安全和經濟安全、對人們日常生活的諸多領域的影響越來越大,這些影響仍在繼續和擴大著。同樣,也正是這個時間坐標,它正在逐漸改變人們對社會保障制度巨災補償功能的認識和看法:人們在反思他們屬于他們的社保制度。

      社會保障制度在巨災補償上是否也應該有所作為,是否是題中應有之意。答案應該是肯定的:9.11事件發生5年來直到今天美國社會保障制度的風險補償還在發揮著作用,它們從一個側面體現了政府的作用,成為巨災風險保障系統大框架的一個組成部分。回顧和總結一下9.11事件5年來社保制度在其中的表現,我們就會看到,巨災風險補償應成為社會保障的制度性功能一個組成部分,應成為社會保障制度設計和改革的一個評估標準;一句話,9.11事件為社會保障制度的設計提出了一個挑戰,它使人們自然而然地對社保制度本質的認識更加深刻,并看到了對我國完善社保制度改革的某種啟發。

      

      二、美國社保制度為9.11事件遇難者“買單”

      

      據估計,9.11事件造成的直接和間接經濟損失高達幾千億美元,當然,這只是包括初期的醫療費用、遺屬津貼、保險賠款、重建投資等;對致殘致傷人員的補償將一直持續到將來的正常死亡為止。在9.11恐怖襲擊中,世貿中心雙子大廈中死亡或失蹤人數為2823人,五角大樓死亡或失蹤184人,賓州飛機墜毀中死亡或失蹤40人;世貿中心大樓附近方圓2500平方英尺的街道的辦公區受到了毀滅性的損壞,700多家小公司受到了嚴重影響,大約7000居民騰空了受損的居所;據有關估計,紐約市在2001年最后3個月里大約因此而喪失了12.5萬個就業機會。

      誰應該為遭到恐怖主義襲擊所產生的經濟連鎖反應買單?美國社會保障系統的補償功能是什么?通過什么手段和工具對如此巨大的突發災難事件進行有效的補償?政府在補償過程中是如何運作并實現其補償“買單”的目的?

      我們知道,美國基本社保制度體現在巨災補償機制方面的項目主要有2個。一個是“養老、遺屬與殘障保險”計劃即常說的“OASDI”,美國人經常掛在口頭上的“社會保障”這個概念就是指這個計劃,在美國它是狹義上的社保制度即簡稱為“老遺殘保障”的制度。另一個體現在醫療保險方面。

      先看“老遺殘保障”制度的巨災補償作用。

      在美國9.11事件兩周年的時候,美國社保總署發布了一份報告披露,社會保障制度為9.11事件中涉及到的殘疾和遺屬津貼的支付為大約6700萬美元,每月支付約3百萬美元左右。在9.11之后的幾天里,美國社保總署總共接待了來自2281個家庭的5629人的遺屬與殘障津貼的申請,其中絕大部分給付是9.11事件中的亡者的遺屬津貼。在美國社保制度的框架里,遺屬津貼制度本來就是一個主要社保項目,2001年當年全國大約有200萬兒童享有遺屬津貼的待遇,平均每個子女是554美元/月。根據規定,9.11事件中死亡人員的家庭成員享有獲得遺屬津貼的資格,截止到2003年9月兩周年時,在美國社保總署領取遺屬津貼的遺孤為2375人(其中,紐約州死亡人數最多,是2200名),配偶853人。除了每月的津貼以外,一次性津貼的受益人是1800人,總計為5028人。9.11事件中領取殘障津貼的人數遠遠少于遺屬津貼的人數,2003年每月向498名受傷致殘人員支付殘障津貼,此外還有81名配偶和子女。

      再來看醫療保險的補償作用。

      眾所周知,美國沒有覆蓋全民的強制性醫療保障制度,只有針對65歲以上老年人的“醫療照顧計劃”和針對窮人的“醫療救助計劃”。9.11以后,除了死亡待遇以外,醫療救助工作完全是由全美紅十字會承擔起來的,主要內容就是對9.11事件的受傷者和患病者的醫療服務提供“經濟救助”,資格條件的限制是必須在2001年9月11日至9月18日這一周之內發生的上述傷殘患病者。提供經濟救助的形式主要有三:一是針對商業醫療保險投保者“共同支付”部分進行救助;二是對“老年醫療照顧計劃”、“窮人醫療救助計劃”、社會基本保險的殘障保險等計劃不予報銷的部分進行救助;三是對不屬于精神病處方的不給報銷部分進行救助。慢性病不在紅十字會救助范圍之內。

      美國2006年5月26日的《紐約時報》報道說,美國紅十字會近來做了一次民意測驗,結果發現,9.11事件雖然已過去5年,但其留下的心靈傷痛卻永遠揮之不去。根據紅十字會發布的這份報告,2/3的遺屬和遇難家屬目前在精神上還沒有恢復正常,在1500名幸存者中,40%的成年人說他們需要額外的服務,以期在精神上予以健康治療和經濟上的援助以及醫療上繼續獲得服務;該報告還發現,當時地面參與救助的平民百姓在精神上遭受的創傷是最大的,紅十字會為此于2002年留存了9000萬美元用于未來幾年里的上述服務,并建立一個“美國紅十字會9.11恢復計劃”,該計劃已對紐約、新澤西和其他州的6萬人和家庭提供了幫助;“恢復計劃”執行主席古德曼說,“我們著眼于長期的問題”,恢復精神健康計劃的服務工作將持續到2007年底,然后擬將某些工作轉移到社區中繼續進行下去,同時把社會各界捐助的許多資源保存下來。

      

      三、美國社保制度為9.11事件遇難者家屬“雪中送炭”

      

      9.11事件發生之后,一般的美國人對美國社保制度的看法發生了如下3個重要變化。

      第一個變化是,在普通人的感受和印象中,社會保障制度是公共的,其效率不如商業保險那樣高,但在9.11事件處理過程中,許多人改變了這個看法,他們認為,公共的社保制度還是有效率的。9.11事件之后的當年10月3日就進行了第一次補償給付工作。之所以這樣有效率,是因為美國社保總署啟動了特殊緊急程序,他們以最快的速度向世貿中心雙子大樓、五角大樓和賓州的遇難家庭進行賠付補償工作。9.11的次日,美國社保總署以800開頭的免費申報電話號碼就全部開通了。到9月24日,除了曼哈頓的社保所以外(因為它靠近世貿中心),紐約所有的社保所辦公室全部開放并運轉起來。據悉,美國社保制度與其他行政部門效率高,是因為9.11之后立即成立了一個秘密的“影子政府”,由75-150名人士組成,地點在首都華盛頓以外,使命是處理與911有關的救助工作。

      第二個變化是,認為社保制度提供的是基本保險,水平較低,僅能維持基本生活,但沒想到在巨災面前,某些緊急的專門立法與社保制度相結合,形成了特殊條件下對社保制度的一個“制度援助”,大大提高了社保制度的補償水平,為遇難者家屬解決了很大的經濟困難。9.11發生一個星期之后即2001年9月18日就通過了“2001年美國恐怖襲擊恢復與反應緊急適用法案”,該法案允許向遇難者提供緊急援助;9月22日簽署了“航空運輸安全與制度穩定法案”,根據該法案第四條,國會通過了建立“9.11遇難者賠償基金”的法案,該基金由司法部負責,委托一個特別執行人來運作管理,主要是遇難者及其遺屬進行經濟補償,雖然社會上存在很多爭議,但作為“非經濟性質的損失補助”最終還是被看成是一個“內部規定”予以實行;根據規定,對死亡者一次性補償25萬美元,再加上對配偶和每一個子女給予一次性補助5萬美元。2002年3月對這個規定又進行了調整,對后者的標準從5萬美元上調至10萬美元,并授權對遇難家庭最高可補償100萬美元。

      第三個變化是,9.11恐怖主義襲擊事件使許多美國人第一次認識到,在遇到巨災時社會保障制度是多么的重要,她所提供的不僅僅是參保人本人的一個退休計劃,實際還為其遺屬及其殘障問題提供了一個“家庭保護”的機制,這個機制在關鍵時刻顯示出其寶貴之處,發揮了巨大的作用,尤其對單職工家庭來說甚至挽救了整個家庭。時任美國社保總署代理署長拉里•馬薩納里在2001年11月1日國會舉行的聽證會上作證詞時講述了這樣一個故事:9.11之后,紐約一個男士的妻子在世貿中心遇難;這位男子是個“家庭婦男”,經濟拮據,維持不了他的房子,準備賣掉。就在這時,社保總署的一個代表告訴他說,他及其家庭成員可以享有遺屬待遇,勸他不要賣房子;于是,這位男士就保住了房子。

      

      四、美國社保制度在9.11事件中的教訓

      

      9.11事件之后,美國的國土安全成為頭等大事,為此立即成立了國土安全部。與此相聯系的安全問題在社保研究領域也開始了。對美國來講,社保制度應對諸如恐怖主義襲擊等突發事件能力的評估關鍵在于對突發事件的評估,就是說,突發事件是社保制度面臨的一項長期的還是短期的任務,這是一個關鍵。

      一些專家學者認為,從短期看,類似9.11恐怖主義襲擊事件必將導致美國社會保障基金支出增加,余額減少;同時,美國經濟信心卻受到重創,對社保制度繳納的“工薪稅”間接帶來負面影響。但是,美國社保制度的經濟實力足以應付這些突發事件。截止到2001年12月31日,美國社保制度即“老遺殘保障”全年支付津貼4320億美元,制度收入為6020億美元,全部資產累計余額已高達1.2萬億美元。這個經濟實力即使沒有一個美元的轉移支付,社保制度本身也不會產生任何支付上的困難和影響。于是,在2002年3月出版的2001年度社保基金報告中根本沒有顯示為9.11事件所列的開支,因為在1.2萬億的余額儲備中,年度支出幾百萬簡直就是一個不值一提的零頭。在美國,即使在經濟最好的時候,由于種種原因,參加強制型的社保制度也不是百分之百的,1999年全美勞動力人口為1.59億,社保制度覆蓋率為96%即大約1.52億勞動人口,還有680萬就業人口沒有參加進來。所以,社保制度短期內應對突發事件在經濟實力上是根本不存在問題的。

      輿論的一致看法是,問題出在長期上。如果將應對恐怖襲擊作為社保制度一個長期任務來對待,美國社保制度改革進程中就需要改變以前的某些思路,即在考慮社保制度的長期可持續性時,還要著重考慮其全國范圍的共濟性問題。如果引入個人賬戶的話,做實賬戶的資金雖然完全可以從余額當中調劑解決,而無需進行轉移支付,但考慮到恐怖襲擊作為一項長期任務,就會給社保基金帶來雙重的財政壓力,并且降低的其社會統籌的共濟性。我們不知道這樣的觀點是否是導致美國建立個人賬戶制度改革流產的一個原因,但至少學界討論到了這些問題。

      輿論界普遍認為,9.11事件是對政府機構效率與反應能力的一個檢驗和測試,一些非政府組織和研究機構對其進行了調查研究,歸納出了社會輿論的反應和各界的評價,認為政府各個部門動員資源的能力和表現是前所未有的,人們對“9.11遇難者補償基金”、失業保險、醫療救助計劃、社會保障計劃(即老遺殘計劃)在危機中的應急表現所顯示出的滿意度較高,但對聯邦緊急管理總署則持批評態度的人較多,媒體反應也不好,例如在處理世貿中心大樓坍塌過程中缺乏彈性,(點擊此處閱讀下一頁)

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