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  • 鄭秉文:世界銀行養老金改革觀點的重要變化:從三支柱到五支柱

    選擇字號:   本文共閱讀 10899 次 更新時間:2006-09-10 18:52:21

    進入專題: 社會保障  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      幾乎每個研究社會保障的學者都知道,1994年世界銀行出版了《防止老齡危機――保護老年人及促進增長的政策》,這是世界銀行第一本重要的社會保障著作,它首次提出并向各國政府推介建立養老金制度三支柱的思想和建議;這個思想在世界各地很快得到了廣泛傳播,受到了研究者和政策制定者的重視;在此后的10多年里,各國政府在政策選擇取向上將三支柱和多支柱作為他們的一個優先考慮;迄今為止,絕大部分國家采取了(多)三支柱的模式。

      2005年底世界銀行出版了第二本重要著作:《21世紀的老年收入保障——養老金制度改革國際比較》,這本書一出版,就被譽為世界銀行參與養老金研究工作的又一個里程碑。該著作的中文版于近日在北京幾乎同期出版發行。這本書提出了一個重要思想,即它擴展了三支柱的思想,進而提出了五支柱的概念和建議:提供最低水平保障的非繳費型“零支柱”;與本人收入水平掛鉤的繳費型“第一支柱”;不同形式的個人儲蓄賬戶性質的強制性“第二支柱”;靈活多樣的雇主發起的自愿性“第三支柱”;建立家庭成員之間或代際之間非正規保障形式的所謂“第四支柱”。

      這本重要著作有如下若干特點:

      第一,雖然該書聲明是一本研究報告,“是經世界銀行首席經濟學家辦公室提議完成的”一個報告,但從嚴格意義上講,正如該書所言,它實際是一本闡釋政策的著作,因為世界銀行首席經濟學家辦公室要求負責養老金問題的負責人就養老金制度改革向國際社會闡明世界銀行的基本立場和觀點,旨在把世界銀行關于目前養老金制度及其改革的思想上升為理論加以解釋和說明,而不是另外又提出了一套什么新的政策思路;因此,它是世界銀行各有關部門之間合作的結晶,合作的部門涉及世界銀行社會保護、財務、消除貧困與經濟管理三個部門以及四個地區分行(歐洲與中亞地區分行、拉丁美洲和加勒比海地區分行、中東與北非地區分行、東亞與太平洋地區分行)。

      第二,這個報告所闡明的不僅是世界銀行的觀點,還吸收了這方面許多新的知識和經驗。例如,包括2004年9月12~18日在北京召開的國際社會保障協會第28屆全球大會和2004年11月8日國際勞工組織在日內瓦召開的國際勞工大會的討論成果,包括來自國際工會運動的評論以及世界銀行以外的五位專家十分深刻而又頗有價值的評論與指導意見,他們都是世界一流養老金經濟學家,如中國讀者熟知的新加坡大學的穆庫爾•阿舍、倫敦經濟學院的尼古拉斯•巴爾、慕尼黑大學的伯爾施-蘇潘、麻省理工學院的彼得•戴爾蒙得和智利圣地亞哥天主教大學的瓦爾迪斯-普累托,等。

      第三,這個報告是對1994年世界銀行出版第一本著作以來十年改革歷程的一個概括和總結。“五支柱”思想的提出就是這一總結的最終結果,是這個報告的核心內容。十多年來,世界銀行參與了80多個國家的養老金制度改革,對60多個國家的改革提供了資助。通過上述廣泛的參與和支持,世界銀行專家增進了對養老金改革的了解與認識,進而達成了共識,這個共識就是,“多支柱的制度設計具有明顯優勢”,“較多的選擇有助于有效保護老年群體并保證財政可持續性”,“只有通過多種途徑和渠道才能為老年人有效地提供退休收入”,進而鄭重提出,3支柱應發展為5支柱。但同時還認為,由于種種原因,支柱的數量及其構成應取決于各國的取向以及交易成本的水平和影響程度,對某些國家來說,或者應該對多支柱模式進行“量身定做”,或者應該分步實施。

      第四,該書反映了世界銀行養老金改革觀點發生的兩個重大變化。一是進一步關注基本收入保障對相對弱勢的老年群體的作用,二是進一步強調強制性養老金制度內外的所有支柱均應通過市場手段的運用以期達到為個人燙平消費的作用。該書聲稱,出現這兩點變化的目的,是為了使人們更加理解未來推進養老金制度的改革問題,讓世界銀行客戶國和國際社會能夠更廣泛地理解世界銀行關于養老金制度的改革框架,以更有效地應對本國面臨的挑戰。

      第五,對過去10年里世界范圍內社保制度改革做了基本評價。該書認為,過去十年間,大多數國家的養老金制度都沒有實現其預定的社會政策目標,明顯地扭曲了市場經濟的運行,不斷老齡化的人口導致其財政不可持續性。這些事實進一步強化了世界銀行原有的目標,這就是從三支柱向五支柱進行轉變的根本原因。10年的經驗說明,養老金制度單靠一個支柱難以滿足需要,多支柱的制度設計能夠更好地實現養老金制度的多重目標:首要目標是消除貧困和燙平收入,同時能有效地應對養老金制度普遍面臨的經濟、政治和人口風險。多支柱制度設計有更大的靈活性,能更好地適應養老保障各主要目標人群的情況。而預籌積累制雖然仍較為有用,但在某些情況下其局限越來越明顯。

      第六,分析了三支柱與五支柱在理念上的差別。1994年提出的三支柱結構的理念是:第一支柱是強制和非積累制的,是由政府管理的DB型制度;第二支柱是由市場管理的強制性DC型積累制;第三支柱是自愿性養老儲蓄。由此發展而來的五支柱理念的核心在于,它擴展出了另外兩個支柱,一個是以消除貧困為目標的基本支柱即“零支柱”,一個是非經濟性的支柱即第四支柱,包括其他更為廣泛的社會政策,如家庭贍養、醫療服務和住房政策等。

      第七,提出了向五支柱過渡的三個原則。一是所有的養老金制度原則上都必須包括旨在提供基本收入保障并在全社會范圍內進行收入再分配以消除貧困的支柱,在財政狀況允許的情況下國家應建立基本支柱,以保證終生收入較低或大部分時間從事非正規就業的人們在老年時能夠得到基本的保障。二是用預籌積累制履行未來的養老金支付義務無論在政治上還是經濟上都有一定的優勢。三是在預籌積累制預期更為有利的國家,可以用完全積累的強制性第二支柱作為參照系,以對制度改革的設計進行對比和評估。

      第八,提出了社保制度改革的四個政策目標。一是“充足性”,指提供的待遇應足以防止所有老年人陷入絕對貧困;二是“可負擔性”,指制度成本沒有超出個人和社會的經濟支付能力,不會產生難以承受的財政后果;三是“可持續性”,指制度財務狀況良好,在各種假設條件下都能持續運行下去;四是“穩健性”,指制度能承受沖擊,包括承受來自經濟的、人口的和政治方面的沖擊。

      第九,提出了社保制度的四個主要評估標準。一是改革的結果是否充分實現了養老金制度的目標,例如是否合理保障了老年人的基本生活和社會穩定,能否滿足再分配需要(包括非正規部門勞動者),代際之間是否平等地分擔了制度轉軌的經濟負擔等。二是宏觀環境和財政狀況能否支持改革,例如對經濟狀況的變化要進行嚴格的檢測,支出水平不能超出政府和個人可承受的合理限度,改革與政府的宏觀經濟目標及其調控手段不要發生沖突。三是政府機構和民間私營機構能否有效地啟動并運行新的多支柱養老金制度。四是法規和監管制度是否建立并已做好在可接受的風險范圍內運行積累型支柱的準備。

      第十,提出了五個改革思路供參考。一是制度的待遇結構、公共管理、現收現付屬性等保持不變,但對關鍵的制度參數進行調整改變;二是“非實賬積累制”或“名義賬戶制”可改變制度的待遇結構,但公共管理和非積累制的屬性保持不變;三是按市場規則運作,實行完全積累制(DC型或DB型),由私人機構管理;四是公共預籌積累的制度可實行DC型或DB型,由政府進行管理;五是實行多支柱的制度,在待遇結構、管理機構、基金積累等方面要因地制宜。該書還認為,這五個思路無論選取哪一個,對實現養老金制度的首要目標來說都有利有弊,最終要取決于具體的國情、改革的需求、管理的能力和金融市場發展等環境因素,還取決于國家的發展階段或收入水平。

      第十一,提出了支柱設計的三個原則。一是基本收入保障的“零支柱”旨在消除老年貧困,任何完整的退休養老制度都應有此支柱。在低收入國家,需要密切關注一些挑戰,例如資格標準難以掌握,尤其對那些與金融機構沒有任何聯系的大量農村人口來說,待遇不要過高,否則在操作上就會面臨困難。二是強制性的制度不能太大且要具有可管理性,尤其在低收入國家,強制型制度雖然能有效實施,但替代率應適中,費率也應低一些。三是低覆蓋的收入關聯型制度應弱化再分配功能,資金應來自個人繳費,而不是財政轉移支付。

      第十二,提出了財政可持續性的三個原則。一是在沒有進行成本比較測算之前最好不要進行改革;二是要測算尤其是非積累計劃的長期財政可持續性,還要分析流量和存量的情況。三是必須要準確評估完全積累制和部分積累制的有效資產到底有多少,評估其回報率是否能夠適應風險的變化,等。

      第十三,關于做實賬戶與資本市場之間關系的看法。該書認為,強制型積累制的做實賬戶是否需要成熟的資本市場,在這個問題上始終存在著五個方面的爭議:一是在一個金融市場還不夠成熟的環境中能否引入積累制養老制度。二是需要哪些監管標準來確保基金安全有效地運行。三是需要建立什么樣的監管機構和采取何種監管方式。四是可以接受的制度運行成本到底有多高、可接受的臨界成本是多少。五是小型開放經濟國家可做哪些選擇。該書認為,并非所有的國家都具備了建立積累制支柱的條件,有些國家就不應引入這個支柱。但是,引入積累制支柱并不需要具備所有完善的條件,也不需要從一開始就具備各種金融制度和產品。理想的情形是,逐步引入積累制支柱,并通過它來促進金融市場的發展。當然,要想成功地引入積累制支柱,必須滿足三個基本條件:一是擁有能夠提供可靠的行政服務和資產管理服務的健全的銀行和其他金融機構;二是政府承諾長期實行穩健的宏觀經濟政策,推進金融部門改革;三是政府在建立積累制養老制度的同時,要建立監管體系。該書還認為,近十年來,拉丁美洲和中東歐國家在養老制度改革方面積累了許多經驗,使人們對金融市場的管制問題有了更為深入的理解,例如從一開始就對強制性積累計劃實施基本的管制措施,包括對提供商設置準入資格要求;將養老金資產與發起人和管理公司的其他資產完全隔離;聘用外部托管人;按規定采用通行和透明的資產評估規則和收益率計算方法,等。

      第十四,該書還有一個特點,即對十年來拉丁美洲、歐洲和中亞地區的改革進行了評估,這三個地區是十年來改革力度最大的地區。這些地區的改革經驗教訓,與上述一些論述一起,對中國讀者來說,都具有不可多得的啟發。

      該書共分兩大部分,八章。第一部分論述的是世界銀行提出的社保制度改革的框架,第二部分著重描述的是制度設計和具體實施問題。

      該書由中國社科院的鄭秉文領銜翻譯,由中國勞動保障出版社2006年6月出版發行。

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    本文責編:zhangchao
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