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  • 鄭秉文:中國社會保障40年:經驗總結與改革取向

    選擇字號:   本文共閱讀 1728 次 更新時間:2019-02-11 10:52:56

    進入專題: 社會保障   養老金改革  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

       內容提要:在改革開放40周年之際,文章回顧了建立社會保障制度以來的艱難歷程和取得的成就,對社會保障改革的緣起與動因進行了分析。文章認為,社會保障對經濟社會發展的主要貢獻是使企業組織成為真正的市場主體,使個人成為“自由勞動者”;社會保障成為市場經濟運行的調節器和社會穩定的安全網。文章總結了中國社會保障40年來取得的成功經驗與遺留的主要問題,認為經驗與問題均源自“多點試錯”。文章對未來社會保障改革取向提出了4點看法,即社會保障高速度擴張亟待向高質量發展轉型,社會保障明顯存在的不平衡不充分問題應盡快解決,社會保障頂層設計在供給側結構性改革中舉足輕重,社會保障改革堅持“精算平衡原則”意義深遠。

       關鍵詞:改革開放40周年 多點試錯 社會保障改革 養老金改革

      

       改革開放40年來,在沒有任何前人經驗可資借鑒的條件下中國改革開放取得了舉世矚目的成就。同樣,40年來,中國社會保障也取得了巨大的成就,并為經濟社會發展做出了貢獻。總結社會保障40年的經驗教訓,分析存在的問題,將有利于確定未來改革的方向。

      

       一、社會保障40年的收獲:艱難歷程與輝煌成就

       中國的改革開放和社會保障相伴相隨,既取得了成就,也經歷了大致相同的發展階段。改革開放遵循的“多點試錯”的方法論同樣運用于社會保障改革,在取得成功的同時,也留下了性質相同的問題。社會保障取得的成就見仁見智,總結的角度不同,理解也就不同,本文試圖從制度規模和制度結構兩個維度進行分析。

       (一)改革開放與社會保障相生相伴

       40年前,在國有企業改革的觸發下,建立社會保障制度提上議事日程。40年來,社會保障克服了難以想象的困難不斷發展壯大。

       1.社會保障改革的緣起與動因

       從20世紀80年代中期地方試點開始,社會保障制度的改革與建立已有近40年的歷史。養老保險制度起源于1984年沿海發達地區推進合同工基本養老保險和固定工退休費用社會統籌,醫療保險制度的改革源自1984年衛生部和財政部聯合提出對傳統公費醫療制度進行改革,失業保險制度的建立發端于1986年實施的國營職業職工“待業保險”規定,生育保險制度的雛形來自1988年國務院頒布的《女職工勞動保護規定》①。如果從90年代末各項社會保障制度走向全國統一開始算起,現代社會保障制度的正式建立大約只有20年的歷史。1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,標志著全國統一的統賬結合城鎮企業職工基本養老保險制度正式建立;同年,國務院頒布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》;1998年國務院頒布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》,意味著統賬結合的城鎮企業職工基本醫療保險制度在中國正式確立;1999年國務院頒布《失業保險條例》,正式在全國范圍內實施失業保險制度;1996年原勞動部發布《企業職工工傷保險試行辦法》,進而2003年國務院發布《工傷保險條例》,確立了工傷保險制度;1994年原勞動部發布《企業職工生育保險試行辦法》,建立起生育保險制度。

       2.社會保障的4個階段性特征

       社會保障制度的誕生與發展幾乎與經濟體制改革同步,具有4個階段性特征:從推進國企改革的必然產物,到成為發展社會主義市場經濟的必要條件,再到成為防范諸多社會風險、緩和社會矛盾和維護社會穩定的社會安全網,最終成為推進國家治理體系和治理能力現代化的一個組成部分。對社會保障功能和作用的這4個定位描述,不僅可以鳥瞰經濟體制改革不斷深化與社會保障制度不斷升級相輔相成的關系,而且其與社會保障40年來4個階段性特征大致吻合。

       在第一階段的10年中,社會保障見證了國企改革的快速推進“催生”地方社會保險試點,社會保險的基層探索、模式比較與制度篩選成為初始階段的主要特征。在第二階段的10年中,各項社會保障制度從地方試點開始走向制度統一和模式定型,正值國企改革攻堅戰,經濟結構調整導致就業結構調整,1997年亞洲金融危機為中國國內經濟帶來異常壓力,政府面臨自工業化以來最大規模的失業下崗潮,剛剛建立起來的社會保障制度不得不實施“兩個確保”和“三條保障線”②。第三階段的十幾年里,始終貫穿的一條主線是各項社會保險制度迅速擴張,不斷整合。由于公平性受到質疑等外部原因,社會保險政策的主要精力集中在擴大覆蓋面、提高待遇水平、解決雙軌制等方面,制度的普及性和認知度在這個階段得到空前提高。第四階段為黨的十八屆三中全會以來,一方面,社會保障全面深化改革,全局性、結構性的主體框架和頂層設計已搭建;另一方面,社會保障積極參與供給側結構性改革,逐漸提升為國家治理體系的組成部分,并成為治理能力現代化的主要體現。

       (二)社會保障40年取得的主要業績

       40年來,中國現代社會保障制度從無到有,從地方試點到制度統一,從經辦體系到綜合立法,從融資端到支付端,從繳費型制度到非繳費型制度等都取得了長足發展。本文僅從“制度規模”和“制度結構”兩個維度來考察。

       1.在制度規模上,從零起步建立起一個世界上最大的社會保障制度

       社會保障的“制度規模”是一個重要維度,它體現的是這個制度在人民生活和國民經濟中的分量。衡量“制度規模”主要有覆蓋人數、收支比例和儲備規模3個指標。

       第一,覆蓋面不斷擴大,成為世界規模最大的社會保障制度。目前中國社會保險覆蓋人數無論在單項制度上(如醫療保險或養老保險),還是在諸項社會保險覆蓋面總和上,都是世界上規模最大的社會保險制度。《人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示,城鎮基本養老保險繳費人數從1997年的8 671萬人增加到2017年年底的29 268萬人,退休領取養老金的人數從2 533萬人增加到11 026萬人,分別提高了2.4倍和3.4倍;城鄉居民養老保險覆蓋人數從20世紀90年代末的幾千萬人提高到51 255萬人;城鎮職工基本醫療保險覆蓋人數從1998年的509萬人增加到2017年的30 323萬人,提高了59倍;失業保險覆蓋人數從1999年的9 852萬人提高到2017年的18 784萬人(包括農民工4 897萬人),工傷保險從3 960萬人提高到22 724萬人(包括農民工7 807萬人),生育保險從3 000萬人提高到19 300萬人。

       第二,收支規模不斷提高,成為中國最大的政府支出項目。自社會保險制度建立以來,基金收入和支出規模逐年增長,尤其是近十幾年增長迅速。2004年全年社會保險總支出僅為4 627億元,占當年GDP的3.0%;2017年全年社會保險總支出達57 145億元,占當年GDP的7.0%,成為中國最大的政府支出項目。從收入支出合計看,2017年高達124 299億元,占GDP的15.0%③。在人均GDP剛剛跨過8 000美元門檻的中國,有些單項社會保險的支出已超過一些中等發達國家的支出水平④。

       第三,基金儲備規模不斷擴大,抵御風險能力不斷加強。中國社會保障基金儲備逐年增加,最近20年進入穩定增長階段,各項社會保險基金增速喜人,目前積累的規模已十分可觀,成為社會保障制度堅強的物質基礎,抵抗風險能力得以提高:1999年五險基金滾存結余僅為999億元,2017年高達77 311億元(含城鄉居民養老和居民基本醫療保險)⑤,增加了76倍;作為戰略儲備的全國社保基金從2001年的200億元擴大到2017年的2.22萬億元,16年增加了近110倍⑥;企業年金基金從2004年建立之初的493億元提高到2017年年底的1.29萬億元⑦,13年增加了25倍。

       2.在制度結構上,在單一體制基礎上建立起多層次的社會保障安全網

       社會保障的“制度結構”是另一個重要維度,表達的是這個制度為國民提供的網絡保護程度及其安全程度。“制度結構”的重要指標是制度的橫向互補性程度、縱向網絡化程度和法制化程度。

       第一,基本建立起非繳費型制度和繳費型制度相互配合的完整制度體系。現代社會保障制度基本都由非繳費型制度和繳費型制度兩個部分構成。所謂非繳費型制度是指來自一般稅收轉移支付的社會救助制度,又分為普惠型和家計調查型。例如,城鄉居民基本養老保險制度幾乎沒有附加條件⑧,只要達到法定退休年齡,即可獲得定額式的養老金。再如,全國幾百個縣市自行建立的各種類型的高齡補貼制度,只要達到規定的年齡,即可享受來自地方政府提供的“高齡津貼”。家計調查型制度是指受益人必須滿足某個條件才能獲益,低保是此類制度的典型。由于非繳費型制度屬于公共財政的一個組成部分,其天然屬性是追求社會正義和社會公正,發揮“國家保護人”的功能,是國家反貧困的主要制度工具;相比之下,作為繳費型制度的社會保險追求的是財務可持續性,體現的是“大數法則”,它要求受益人必須是參保人,參保人必須履行繳費責任并滿足一定的繳費年限。由此可見,非繳費型制度與繳費型制度是社會保障的“兩翼”,二者的功能在橫向上呈互補效應。中國的非繳費型制度發端于20世紀90年代初,普及于90年代中后期。目前,全國低保制度覆蓋人數達6 067萬人,占總人口4.3%;農村特困救助受益人數497萬人,臨時救助851萬人次,醫療救助8 000萬人次,殘疾人救助1 000萬人。上述各種社會救助費用支出合計已超2400億元,占當年GDP的0.3%,其中,作為主流制度的低保支出1 703億元,特困人員救助229億元,臨時救助88億元,醫療救助300億元⑨

       第二,初步建立起多層次“混合型”的社會保障制度體系。多層次“混合型”是指某一項福利制度縱向網絡化的程度。從改革開放前單一體制由單位提供的無所不包的“企業保險”向縱向多層次網絡化的“社會保障”轉型,這是改革開放40年來的一個重要特征。與發達國家一樣,養老和醫療保障這兩個制度最具多層次網絡化的發展條件。在養老保障體系中,國家建立的第一支柱基本養老保險制度不斷發展壯大,覆蓋人數已達91 548萬人⑩;第二支柱企業年金初具規模,制度建立14年來,參與職工人數已達2 331萬人;第三支柱以財政部等5個部門聯合發布的《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》為標志,2018年5月1日已正式啟動試點。再看醫療保障體系。改革開放以來,醫療保障體系發展迅速,多層次醫療保險網絡建設日臻完善,其中,國家建立的第一層次基本醫療保障體系基本實現了全民覆蓋,這是中國醫療保障的基礎制度。此外,國家還建立了一個復雜的架構(見圖),從圖中可以看出,不同的制度面向不同的目標群體,在多數情況下,他們是重疊的。目前醫療保障體系已形成由國家建立、企業舉辦和個人購買的3個層次、9個制度的醫療保障體系:第一層次包括2個主體制度即城鎮職工基本醫療保險、城鄉居民基本醫療保險,還包括3個延伸制度即城鄉居民大病保險、城鎮職工大病保險、公務員醫療補助;第二層次包括2個制度即稅優政策支持的企業補充醫療保險和團體健康保險;第三層次包括2個制度即個人稅優型健康保險和普通健康保險。上述3個層次9個制度的框架體系為打造“健康中國”奠定了堅實基礎。

    第三,初步建立以《社會保險法》為核心的社會保障法制化制度體系。社會保障制度是法制建設和依法治國的結果,沒有立法,社會保障就無從談起。改革開放以來,社會保障各項法制建設不斷完善,其特點是在國務院和相關部委頒發的幾百個政策文件基礎上逐漸搭建起來,包括行政法規、部門規章和規范性文件等。隨著時代的變遷,社會保障制度改革與時俱進,20世紀80年代頒發的文件幾乎全部廢止,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:frank
    發信站:愛思想(http://www.gp755.com),欄目:天益學術 > 社會學 > 社會工作和社會保障
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    文章來源:中國人口科學

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