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  • 陳良:難以革除的“陋規”

    選擇字號:   本文共閱讀 2823 次 更新時間:2019-06-20 08:21:53

    陳良  

    難以革除的“陋規”

      

      

       嘉慶二十五年(1820年)八月二十七日,當愛新覺羅·旻寧于太和殿即位為大清皇帝(史稱清宣宗或道光帝)的時候,接手的是父皇嘉慶帝留下的爛攤子。俗話說,“新官上任三把火”,新皇帝也不例外。正值盛年的道光帝親政之始,便銳意求治,力圖扭轉頹勢。

       是年九月初,道光帝召見軍機大臣、吏部尚書英和,咨詢政事。英和認為,整飭吏治、扭轉世風乃當下要務,須從清查陋規入手。所謂“陋規”, 意即“丑陋的規矩”,它是不正常的慣例,介于合法與非法之間,卻得到社會尤其是官場的廣泛認可與接受,諸如官場交往中的節壽禮、程儀、卯規、別敬、冰敬、炭敬、門生禮以及征收錢糧中的浮收、勒折、放炮、簽子錢等陋規,名目繁多,盛行已久。英和指出,若不限制陋規,百姓將不堪重負,官吏將日益腐化。必須對各省陋規逐一查清,分別處理,應該革除的堅決革除,需要保存的就保存下去。道光帝贊同英和的意見,覺得“國家立制,必循名責實,始能奉行無弊”。

       九月十一日,道光帝下詔,責令各省總督巡撫藩司清查陋規,在詔書上寫道:“箕斂盤剝之風日甚一日,而民間之儲藏概耗于官司之朘削,因此民生困極。與其私取,不如明給。”“各省的陋規,如舟車行戶、火耗平余、雜稅存剩、鹽當規禮,其名不一。有此地有而彼地無者,有彼處可以裁革而此處斷不能裁者。雖然明令禁止,照樣巧取豪奪,上司借此恐嚇屬員,小民為此控告官吏。不如明立章程,加以限制。只是各省情形不同,令各地督撫將所屬地區陋規逐一清查,應存者存,應革者革。”此后再有搜刮者,一經查出,即從重治罪。

       道光帝意識到清查陋規,是一項傷筋動骨的舉措,必須下決心下大力推行。九月十六日,他再次下詔:“外省地方官浮收勒折,苛斂民財,總以俸廉不敷辦公為借口。朕撫恤黎元,豈能置之不問!”指示督撫一定要慎重從事,“立法伊始,尤其考慮到萬全之策,稍一不慎,以后必然產生流弊”。同時告誡官員“凡議存各項,必要以盈濟虛,上不可損傷國體,下定要協乎輿情。朕非姑息之主,必當執法嚴懲,不稍寬貸!”要求封疆大吏“不要茍且塞責,或畏難推諉,聽任掩耳盜鈴”。

       道光帝連發詔令,得到一些官員響應。為配合清查陋規造勢,御史著鴻上奏折《酬清積弊》,談到當前要整頓吏治、民生、士習,就必須“除因循之弊,杜諱飾之風,惜民之財,勵士之品”。不過,這篇奏折 “所言雖有見識,然而只是說出了其致弊之由,而無切實整頓辦法。”道光帝急需實干家,拿出切實可行的辦法。為此,英和被委以重任,以軍機大臣兼任戶部尚書,負責理財并主持清查陋規事務。

       英和不負重托,敢于啃硬骨頭,大膽提出限制各省攤捐的流弊。所謂“攤捐”,就是省級衙門以強制攤扣官員(尤其是州縣官)養廉銀的方式,以彌補省級衙門公務經費之不足。英和在奏折中指出:“近來州縣捐攤之款,按缺(職位)分派,自數百兩至數千兩不等,逐年增加。州縣竭蹷而供,每至侵公帑而朘民生。現經戶部查明各省攤捐款目,曾經奏明報部者,多系辦理軍需省份,通省扣廉不過一二三成而止,其余省份并無攤捐案據,亦紛紛派累。著通諭各省督撫,嗣后應用款項,務令按例支銷,如例支實有不敷衍,必應按缺(缺口)扣廉者,各將應扣成數,奏明請旨;其向來浮多不清之扣款,概行刪除,毋得陽奉陰違,仍滋流弊。”

       “攤捐”也是一種陋規,其受益者是督撫藩司之類高干,攤捐款項只是部分用于公務經費,大部分落入那些高干的腰包,而州縣官員則是受損者,因為攤捐負擔普遍超過養廉銀,對于他們來說養廉銀猶如畫餅充饑,有名無實。當然,州縣官員并不甘于養廉銀被“攤捐”扣光,他們會借助其他陋規斂財,負擔最終要轉嫁到老百姓身上。

       清查陋規的詔令頒布之后,朝中大臣與各地封疆大吏對新君革除積弊的意圖與決心一時拿捏不準,故而大多消極應對,靜觀其變;只是依照規定動作,做一些表面文章,并沒有拿出具體方案。英和提出限制“攤捐”,倒是動了封疆大吏的“奶酪”,激起他們的強烈不滿。兩江總督孫玉廷上奏,陳述陋規歷代相沿,難以查清、難立章程;督撫兩司用人得當,陋規不至于病害百姓;若將陋規合法化,官員會無所顧忌,勢必竭民膏脂而后止。“清查陋規,后來之獲益未睹,而目前紛擾甚,輿情不協,國體有關。”直隸總督方受疇、四川總督蔣攸铦直接進京叩謁道光帝,力陳此事不可行。

       毫無疑問,朝臣大臣及所有京官也是各種陋規的受益者,如果各省的陋規被省去,他們的利益也必然受損,所以他們望風而動,加入反對清查陋規的大合唱。禮部尚書汪廷珍、吏部侍郎湯金釗先后上疏,認為此舉不可行。湯金釗指出:“各地索取的陋規皆出于百姓,地方官未敢公然苛索者,恐怕上面知道而治以罪也。如今若明定章程,即為例所應得,勢必明目張膽,額外多取,雖有嚴旨,不能禁矣。況且陋規名目零碎繁雜,各處不同,逐一清查,易滋紛擾。無論不應當明立章程,而且亦不能妥善訂立章程也。吏治貴在得人,得其人,雖取于民而民愛戴之,不害其為清;非其人,雖不取于民而民嫉仇之,何論其為清。有治人無治法,唯在各督撫舉措公明,而非區區立法所能限制。”

       朝中大臣與封疆大吏強烈反對,讓道光帝感到壓力山大,再三權衡,只好妥協讓步。十二月十三日,道光帝下詔停止清查陋規。英和建言冒昧,罷免軍機大臣職務,只留任戶部尚書。同時,道光帝還做了自我批評,“清查陋規之事,雖系英和建白,實朕不慎不敏之故。彼時何難三思博訪而后宣也,然諸臣亦當諒朕之心也。”

       就這樣,清查陋規的舉措尚未運行就夭折了。

       陋規,是附著于封建官僚體系中的腫瘤,誰都知道它很丑陋。道光帝、英和也看到,這個積慣腫瘤早已惡化為毒瘤,若不瘦身排毒,終將嚴重危害社會肌體。然而,當他們著手整治“毒瘤”的時候,卻遇到異乎尋常的阻力,不得不退卻收手。

       陋規之所以難以割舍,究其原因是極其復雜的。

       首先其存在具有一定的合理性與合法性,因為眾多地方政府雇員依靠它生存。比如一個縣,通常只有知縣、縣丞、縣尉、典史、教諭、訓導等若干名官員,但僅靠這幾個官員是無法治理一個縣的。所以,一縣主官知縣需要雇用大量人員協理,聘請若干名幕友(俗稱師爺)做參謀與助力,聘用一二十名長隨充當耳目辦理雜事,聘用“六房”書吏處理政務。所謂“六房”,就是對應朝廷的吏、戶、禮、兵、刑、工“六部”,“六房”書吏少則數百多則上千。此外,還有上千的衙役為縣衙服務。幕友、長隨、書吏和衙役都沒有固定編制,也沒有納入財政預算,亦即沒有法定薪水,其收入主要來源于形形色色的陋規,如征收錢糧、雜稅時收取附加費,或辦事時敲詐勒索。

       其次,除了編外雇員,州縣官員也離不開陋規。他們的合法收入薪水和養廉銀,較之巨大開支而言,只是杯水車薪。是故,他們既取之于陋規,又用之于陋規。取之陋規就是向下收取,用之于陋規就是向上奉獻。州縣官在督撫藩臬等上司上任時、壽慶時、逢年過節時必須奉送例費與禮物,在與上司衙門的雇員打交道時也要致送各種各樣的“規費”,如給門房送“門費”,給衙役和長隨送“茶錢”,還在不同場合(審計錢糧、呈交報告、解遞官錢)給書吏們饋送規費。依此類推,各省督撫藩臬之類高干,也要向朝廷權貴和京城官吏奉送例費與禮物。這樣,陋規成為維系整個官僚體系運轉的不可或缺的“潤滑劑”,如果削減這個“潤滑劑”,這個官僚機器就會癱瘓。所以,孫玉廷等重臣指出“清查陋規”與“國體有關”,不可輕舉妄動。

       再者,陋規的受益者為官僚集團,他們不愿放棄既得利益。康熙時期,江西巡撫白潢在奏折中坦陳,做巡撫一年五項陋規收入就有74400兩。雍正時期,河東總督田文鏡奏報,河南巡撫一年陋規收入達到20萬兩。“三年清知府,十萬雪花銀。”說的是,做三年清廉知府,僅憑陋規也能獲得巨額錢財。所以,陋規對于官僚來說是個好東西,豈能輕易舍棄?至于湯金釗等人所說,若將陋規合法化規范化,官吏必將明目張膽額外多收,更不利于百姓。這個說法,只是拿百姓作擋箭牌,其實是為官吏開脫。正是陋規處于合法與非法之間的灰色地帶,官吏才能在陰暗處隨意運用陋規,以實現自身利益最大化。如果將陋規合法化規范化,那就有了明確的界線,官吏超額收取即為非法,要受到彈劾與法律制裁,同時老百姓也有依據抵制額外負擔。至于說用人得當能使陋規適度,那是寄希望于“人治”,也未必可靠。舊時官僚無不飽讀圣賢書,哪個不知為官應當清廉,而進入仕途往往蛻變為貪官污吏,關鍵還是制度設計問題。

       有清一代,陋規一直得不到有效治理,終究積重難返。于是,它演化成“癌癥”,肆意吞噬民脂民膏,給百姓帶來難以承受的負擔。以漕糧為例,農戶上繳朝廷的定額并不高,但納糧時必須負擔陋規(各種附加費)。清末馮桂芬測算,農戶完成一擔漕糧的稅負,實際上要繳納2.5或2.6擔糧食。換句話說,實際稅負是法定稅負的250%以上。除去貯運損耗、運輸和管理費用,大部分附加費轉入官吏差役的腰包。陋規愈演愈烈,致使民不聊生,社會凋弊。民眾沒有話語權,不能就納稅與官府公開博弈,只能逆來順受。但陋規的盤剝,會在民眾心中播種怨恨,一旦遇到觸發點,民怨就可能轉化為民變。是故,清代中晚期,大大小小的民變事件層出不窮,加上西方列強侵擾,內外交困,最終崩盤。

       道光帝雖然清查陋規失敗,但仍不失體恤百姓的好皇帝。終其一生,他厲行節儉,很少做新衣,經常穿打補丁的褲子上朝。他曾發布推行節約的諭旨:節省財政開支,杜絕奢華浪費;停止各省進貢,減輕百姓負擔;嚴控基建規模,嚴懲工程回扣。然而,上有政策,下有對策。以大學士曹振鏞為代表的朝中大臣,紛紛穿起了破衣爛衫,當著皇帝的面“秀”節儉。一時間,京城破舊衣服非常俏銷,官員爭相購買,上朝時穿它秀一秀,回家后就換了。道光帝以身作則的節儉,換來的只是群臣的“破衣秀”而已,并不能從根本上解決問題。

       整治陋規倒是治本之策,由于道光帝缺乏壯士斷臂、刮骨療毒的勇氣與決心,終究半途而廢,其教訓引人深思。清查陋規失敗,與其說是被阻力牽制,不如說是缺乏共識推進。之所以缺乏共識,就是各方沒有找到利益平衡點,沒有找到最大公約數。道光帝、英和主張清查陋規,意在讓陋規合法化規范化,使之達到百姓可承受限度;而孫玉庭、湯金釗反對清查陋規,主要是顧及官僚利益,擔憂影響官僚體系運轉。沒有找到平衡點,勢必出現傾斜。如若傾斜過于偏向強勢一方,弱勢一方也會反抗,于是社會出現動蕩。所以,革除陋規或弊政,關鍵在于各方面形成共識,兼顧各方面利益,不可顧此失彼。

      

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