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  • 鄭秉文 郭倩:拉脫維亞“名義賬戶制”運行十年的政策評估

    ——兼評三支柱體系的架構設計
    選擇字號:   本文共閱讀 4286 次 更新時間:2006-12-29 12:01:30

    進入專題: 社會保障  

    鄭秉文 (進入專欄)   郭倩  

      

      【內容提要】拉脫維亞是世界上第一個實行名義賬戶制改革的國家。改革前拉脫維亞傳統的社會養老保障制度很慷慨,但財政不穩定,養老金支出不斷上升;為此,拉脫維亞進行了“名義賬戶”制改革。新制度包括三支柱,第一支柱是名義賬戶制計劃,第二支柱是國家強制性積累制計劃,第三支柱是個人自愿性私人養老基金儲蓄計劃。本文對改革以來新制度的運行情況做了評估,認為新制度成功地保證了財政可持續性,增強了公平性和透明性;但在實施前的準備工作方面,三支柱改革次序和第二支柱監管等方面還存在一些問題。

      【關 鍵 詞】拉脫維亞 名義賬戶制 財政可持續性 社會保障 經濟轉型

      

      雖然“名義賬戶制”(NDC)1994年最初是為瑞典設計的,但實際上拉脫維亞是世界上第一個引入這種制度的國家,而且是中東歐實行蘇聯式的現收現付制養老保障制度改革的第一個國家。拉脫維亞傳統的社保制度很慷慨,但財政很不穩定。為了遏制社保制度支出不斷上升的趨勢,建立一個符合市場原則的可持續性多支柱制度,自1995年起,拉脫維亞開始了養老保險激進式的改革。1996年拉脫維亞社保制度正式引入名義賬戶制(第一支柱),2001年引入國家強制性的完全積累制企業養老金計劃(第二支柱),1998年引入私人養老基金儲蓄計劃(第三支柱)。至此,拉脫維亞社會保障制度的整體框架確立起來,改革已基本完成,并發生了巨大變化。

      

      一、改革的背景、原因及過程

      

      (一)、改革的背景

      與其他東歐國家一樣,改革前拉脫維亞的社會保障制度是從墳墓到搖籃的社會主義模式的國家福利制度。

      1.社會經濟背景

      在蘇聯1990年解體后拉脫維亞便確立了向市場經濟過渡的方向。與其他轉型國家一樣,拉脫維亞在改革的前幾年里經濟相當困難:GDP急劇下降,價格管制解除導致惡性通貨膨脹,失業率持續上升。從1996年開始,拉脫維亞的經濟增長呈現出良好的態勢,1997年GDP增長率達到8.6%,但失業率仍然持續走高,從1996年的7.2%上升到1999年的9.1%(請參見表1)。

      表1: 1991-1999年經濟發展

      

      資料來源:Schiff J., Hobdari A, Schimmelpfennig A., Zytek R. (2000). Pension Reform in the Baltics, Issues and Prospects. IMF Occasional Paper 200, Washington D.C.

      

      2.1990-1992年改革不徹底

      拉脫維亞傳統的養老保險制度是待遇確定型現收現付制,絕大多數55歲以上的女性和60歲以上的男性享有各種保險項目。此外,該制度還對某些特定群體提供隱性補貼,允許提前退休(從40歲開始就可以領取養老金)和延遲退休(養老金可以額外增加)。此外,一方面是人口老齡化的壓力,另一方面是老年職工不斷離崗和養老金領取者數量的急劇上升,尤其是,女性勞動參與率較低,逃稅不斷增加,地下經濟猖獗,費基受到了嚴重影響,在替代率較高的情況下,如果不降低養老給付水平,拉脫維亞勢必會陷入財政困境。

      雖然拉脫維亞于1990-1992年首次進行了改革,但此次改革后的制度同樣是蘇聯模式的現收現付制,改革不徹底,甚至其慷慨程度比傳統制度還有過之而無不及,在給付水平和預算的可能性及穩定性之間無法達到平衡,不適應社會人口狀況的變化以及轉型期間新的經濟形勢。為了削減開支,拉脫維亞于1993年11月1日暫停該法案的執行,建立了計算養老金的臨時規則。由于工齡的因素沒有考慮進來,因此,伴隨著失業的增長,這種制度顯然在公平性和可持續性等方面存在著較大的問題,再次改革勢在必行。具體而言,改革的原因包括以下幾個方面。

      (二)、1995年改革的動因

      1.改革前制度對努力工作和納稅具有負激勵

      福利制度的過度慷慨對工作和納稅產生了較大的負向激勵:養老金領取者人數不斷上升,提前退休現象比較嚴重;此外,繳費率過高(38%),繳費和給付之間微弱的聯系抑制了繳費的積極性,雇主一般只根據最低工資繳納保險費,再加上婦女勞動參與率較低,非正式經濟的增長, 最終導致逃費現象十分嚴重,參保人數逐年下降,地下經濟日益猖獗;據估計,20世紀90年代中期不繳費的人數只占應繳費人數的20% [1]。

      2.養老金支出占GDP的比重劇增,財政不可持續

      在1985-1994年的10年間,拉脫維亞社會保障支出占GDP的比重急劇增長,從1985年的5.5%激增至1994年的9.8%;到1999年又攀升到12.3%(請參見表2)。

      表2: 1991-1999年拉脫維亞養老金制度發展的指標

      

      資料來源:Schiff J., Hobdari A, Schimmelpfennig A., Zytek R. (2000). Pension Reform in the Baltics, Issues and Prospects. IMF Occasional Paper 200, Washington D.C.

      為降低財政負擔和提高制度的可持續性,1993年拉脫維亞采取了降低養老金指數化水平等措施但拉脫維亞政府認為,從長遠來看,財政上社會保障制度也是不可持續的,國家的財政負擔預計會變得更加沉重,尤其是進入2010年以后,20世紀50年代出生的人口退休時,社會保障制度在整體上便會陷入危機。

      (三)、1995年“名義賬戶”改革的過程

      1995年1月,政府向議會遞交了“名義賬戶”的改革方案。這個改革方案的基本思路是建立三支柱的養老制度,即第一支柱是名義賬戶制以加強繳費與給付之間的聯系,設立最低保障養老金制度以避免終身貧窮;第二支柱是企業舉辦的強制性市場化管理的積累制儲蓄賬戶制度;第三支柱是自愿性私人管理的養老基金計劃,主要也是由雇主發起并設立。

      在議會很快批準了這份報告之后,第一支柱的新法案便進入設計之中,隨后,新法案于1995年7月遞交給議會并于1995年11月作為一攬子福利制度改革的一部分受到批準。新制度于1996年1月1日生效;強制性的第二支柱即積累制企業養老金計劃從2001年7月開始生效;第三支柱私人養老基金計劃自1998年7月1日生效。

      拉脫維亞1995年的改革進展比較順利,其核心理念和原則一直沒有受到黨派團體和社會輿論的指責和批評;雖然改革期間也遇到了1998年國內的政治壓力和俄羅斯的經濟危機的沖擊,但總體上說,拉脫維亞克服了這些困難,改革10年以來,成就顯著,基本實現了制度的平穩過渡,達到了制度的設計目標。

      

      二、新制度的框架

      

      拉脫維亞設計的以名義賬戶為其基本養老金制度的“大社保”框架是建立在代際團結和個人責任相結合的原則之上。

      (一)、第一支柱

      第一支柱名義賬戶制主要是由舊的現收現付制改造而來。為保證養老金制度的平穩過渡,第一支柱養老金與工資指數掛鉤,退休養老金給付根據名義賬戶上累積的金額以及退休時預測的平均壽命計算,沒有性別差異。

      1.個人養老金賬戶中的名義資本

      記入個人賬戶中繳費率為20%。對于2001年以后的參與者,根據其對第二支柱支付的繳費多少,對第一支柱的繳費率可以降低,但自2010年起可最低降至10%。賬戶中的名義資本像儲蓄賬戶那樣掙得回報率。回報率等于繳費工資總額的增長率 [2]。

      包括兵役、照顧小孩、疾病和產假、工傷和殘疾以及處于失業期間的參保者,他們仍有資格享受個人賬戶名義資本的增值待遇,并且,國家預算中撥付款項代其繳費,其數額根據最低工資計算。

      2.養老金的給付水平

      名義賬戶制養老金計劃年金的計算公式是 [3]:P=K/G,其中,P是名義賬戶制養老金計劃下的年金;K是參保者終身積累的名義養老資本,根據個人賬戶中有關繳費總額和資本年增長的數據確定;G是領取年金的年數,根據平均余命計算,沒有性別差異。

      新制度下的平均給付一般高于或等于舊制度的水平,其名義資本的回報率取決于養老金領取者的實際余命、繳費工齡以及繳費工資增長等情況。如果一個人60歲退休,替代率不少于其正常工齡稅前收入的40%,如果推遲到65歲退休,替代率將在60%左右。

      表3舉例說明了名義賬戶制度下的給付水平。假設某人22歲開始工作,每年收入1400拉特 [4],其個人收入與平均工資增長率相同即假定年增長率為2%;還假設61歲后他的收入保持不變,那么,69歲時的給付水平差不多是60歲的兩倍;如果預期壽命提高10%,其給付水平將減少9%。因此可推算出,如果希望獲得同樣的年均給付水平,并且60歲后的余命比老一代提高10%,那么,他們將須多工作一年以上。

      表3: 名義賬戶和養老金模型

      

      資料來源:Fox, L. and Palmer, E. (1999) Latvian Pension Reform. Social Protection Discussion Paper No 9922, Washington D.C.: The World Bank.

      此外,拉脫維亞還提供最低保障養老金。自2002年1月以后,最低保障養老金的標準與繳費工齡掛鉤:在工齡少于20年、20-30年之間和30年以上這三種情況下,分別用系數1.1、1.3和1.5乘以當年國家社會保障津貼的標準即為國家老年保障養老金的金額。

      3.退休年齡

      拉脫維亞還(逐步)把最低養老金領取年齡從女性55歲和男性60歲統一提高到62歲。對新的退休年齡規定,男性從2003年開始實行,女性從2008年開始實行。改革最初規定男女的最低退休年齡都為60歲。1999年規定逐步提高到62歲,每年增加6個月,并要求至少具有10年的參保時間才能領取養老金,即男性在2003年1月1日達到這個退休年齡,而女性則于2008年7月1日達到。

      在2005年以前,至少具有30年參保時間的女性能夠在最低退休年齡前兩年退休;達到此條件的男性則能在60歲退休。

      4.養老金的指數化

      在新制度下,養老金與通脹指數掛鉤。雖然1996年改革前舊制度下的養老金并不根據名義賬戶制的規則修正,但新舊制度下的養老金都采取指數化的規則。根據新法案,2002-2011年之間,養老金將同時與消費指數和繳費工資基數掛鉤,其中繳費工資基數按實際增長的25%計算。從2011年開始將按實際繳費工資增長比例的50%計算;更長遠的考慮是將來有可能增加到100%。

      5.同時擁有養老金和其他工資收入

      退休后若繼續工作并繼續繳費,其名義養老金資產將繼續增加。新增加的名義資產在未來即將退休時將重新核算其名義收益率。在最初的設計中,繼續留在勞動力市場上的養老金領取者沒有權利領取全額養老金,但由于后來最高法院宣布這個規定違憲,因此從2002年4月起,他們享有領取全額養老金的權利。

      6.征稅

      拉脫維亞的保費是免稅的,所以老年養老金被視為應納稅收入。當養老金金額超過免稅的最小值時,養老金將征收稅率為25%的收入稅。目前養老金的非應稅額是178 歐元,是其他應稅收入免稅額的5倍。

      7.增加透明度

      1997年7月以來,拉脫維亞養老金年度報告始終是對全社會公布的。最初它們只包括繳費收入與支付等信息,后來所有關于服務年限的歷史信息均包括在內,還包括當前賬戶余額及其在60、65及70歲退休時可獲得的養老金水平等信息。此外,每年還公布下一年的G值(預期壽命系數)。

      (二)、第二支柱

      第二支柱是強制性完全積累制計劃。現行法案規定,2003年以前,第二支柱的繳費支付一直由國家管理。從2003年初開始,參加者可以自由選擇保險基金。國家社會保險局(簡稱“SSIA”)負責監管基金投資及審批基金管理人。

      1.繳費與給付

      2001年6月的規定的繳費率是2%,這個比率將逐漸上升,到2010年將提高到10%。覆蓋率是強制性的即30歲以下者必須參保,30-49歲者可以自愿加入,50歲及以上者不需參見第二支柱。退休時賬戶資金不允許一次性提取?點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:zhangchao
    發信站:愛思想(http://www.gp755.com),欄目:天益學術 > 社會學 > 社會工作和社會保障
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    文章來源:《俄羅斯東歐中亞研究》2006年第5期)

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