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  • 鄭秉文 黃念:美國DB型企業年金計劃擔保機制的困境與前景

    選擇字號:   本文共閱讀 4792 次 更新時間:2007-01-16 10:09:17

    進入專題: 企業年金  

    鄭秉文 (進入專欄)   黃念  

      

      【內容提要】DB型企業年金計劃面臨著雇主破產風險,需要政府出面提供擔保。本文通過對美國養老金待遇擔保公司的運作、問題以及近年來的財政危機的分析,指出對DB型計劃提供的公共擔保無法避免公共地悲劇。在公共擔保制度下,保險費率是法定的,而不是按DB型計劃的風險確定的,使得企業年金擔保制度更容易誘發逆向選擇和道德風險,破壞了擔保制度的保險機制和財務可行性。并且DB型計劃面臨著風險和不可持續性,在經濟危機和產業結構衰退情況下,必然將其巨額債務轉嫁給政府擔保機構,給政府財政和納稅人造成巨大風險和潛在負擔。可見擔保制度并不能夠為DB型計劃成員提供可持續的保障。

      【關鍵詞】DB型計劃 公共擔保 逆向選擇 道德風險 企業年金

      

      一、導 論

      

      DB型(待遇確定型)企業年金計劃面臨著一個最大的風險就是雇主破產風險 [1],雇主破產必然伴隨著計劃終止,如果計劃沒有足夠的資產積累,計劃終止時對雇員的退休待遇承諾就無法兌現,雇員就會喪失多年甚至畢生辛勤工作積累的既得退休待遇,很多雇員可能陷入既失去工作,又失去養老金的境遇。

      英美法系國家在經歷了一系列企業破產導致雇員退休待遇慘遭損失的沉痛事件后,出臺了針對企業年金償付能力的籌資法規,規定對DB型計劃債務要有最低限度的資產積累。雇主必須根據待遇公式估算計劃養老金債務,并向計劃繳費,形成信托養老基金,在資本市場上進行投資增值,到雇員退休后從養老基金中向雇員支付承諾的退休待遇。例如美國在《雇員退休收入保障法》(Employee Retirement Income Security Act of 1974)(P.L. 93-406)中規定了DB型計劃的籌資要求,英國也在其《2004年養老金法案》(Pensions Act 2004) 中規定了DB型計劃的償付能力檢驗和最低籌資要求。

      但是,由于DB型計劃債務的長期性、精算復雜性和非透明性、以及計劃面臨的各種風險和不可持續性,再加上DB型計劃償付能力目標與其他政策目標之間的沖突,導致籌資規則必然存在一定的局限性,很難保證DB型計劃在任何時候都有充足的償付能力,一旦雇主破產,計劃成員既得養老金權利仍然可能遭到損失 [2]。因此,DB型計劃往往需要政府出面予以擔保,當雇主破產時計劃沒有償付能力的情況下,接管計劃并支付成員待遇。例如美國聯邦政府成立了“養老金待遇擔保公司”(PBGC),并在《雇員退休收入保障法》中,以立法的形式確定了它的使命和具體運作方式。英國從1986年開始實行“協議退出”公共養老金計劃,在發展企業年金近20年之后,也不得不為DB型計劃成立了擔保機構“養老金保護基金”(PPF)[3]。

      對DB型企業年金的擔保往往是由政府提供 [4],是公共性質而非私人市場性質的。原因在于,企業破產風險是與宏觀經濟波動和產業結構變化等相關聯的系統性風險,這些風險僅靠私人保險市場是無法解決的,因此政府不得不承擔起為DB型計劃提供擔保的職能。在很多經濟學家看來,“市場失靈”是政府提供企業年金擔保的根本原因 [5]。

      然而,正如其他公共產品難以避免公共地悲劇一樣,企業年金公共擔保制度也難逃此厄運,而且保險制度中的逆向選擇和道德風險在公共擔保制度下有過之而無不及。再加上DB型計劃的風險和不可持續性,更是會給擔保制度造成巨大風險和巨額財政虧空。例如,美國養老金待遇擔保公司運行中長期存在赤字,在2003年被美國政府責任署(GAO)列入需要高度關注的“高風險”機構,近年來赤字更是急劇膨脹,達到300多億美元。人們非常擔心它會像聯邦存貸款保險那樣,成為政府及納稅人的沉重負擔 [6]。美國政府不得不對養老金待遇擔保公司實施改革,實行提高保險費率、把費率與風險掛鉤等措施,但這些措施都有其負面效應和風險,改革效果如何不容樂觀,更何況還有幾百億美元財政虧空的歷史負擔懸而未決。

      加拿大只有安大略一個省對雇主養老金提供擔保,其他九個省和聯邦政府都沒有提供計劃終止保險。安大略擔保基金成立于美國養老金待遇擔保公司之后,成立時參考了美國的經驗,并避免了美國雇主養老金擔保制度的一些缺陷,但安大略擔保基金成立10年之后,出于對擔保基金財務穩健性的擔心,安大略省政府在考慮廢除該擔保項目,同時對DB型計劃規定更嚴格的籌資要求。

      在沒有要求企業年金實行積累制的國家,如德國和日本,多數企業年金計劃都實行賬面儲備制,沒有資產積累作為保障,這種養老金計劃在雇主破產風險面前更加脆弱,一旦雇主破產,雇員退休待遇可能完全損失,化為烏有。因此德國和日本為了保護DB型計劃成員的養老金待遇,都成立了擔保制度為其提供再保險。從1974年開始,德國為賬面儲備制雇主養老金成立了強制性破產保險,由相互保險協會(PSVaG)提供,被稱為“養老金擔保基金”。雇主必須按照現收現付的原則向“養老金擔保基金”繳納保險費。從1975年到1996年,它已擔保了6000例計劃終止案件的待遇給付。然而德國目前的經濟困境將會使人們越來越擔心現行破產保險制度的長期財務穩健性。日本在1989年成立了“養老金擔保項目”,為雇員養老基金計劃成員提供終止保險。從1995年以來日本養老金計劃終止案件急劇增加,導致養老金擔保項目的財務基礎急劇惡化。人們開始討論是否引入繳費確定型計劃,并對養老金進行其他方面的改革 [7]。

      本文以美國養老金待遇擔保公司為例,討論對DB型企業年金計劃提供公共擔保會面臨的問題,旨在說明企業年金公共擔保制度的缺陷導致其在財政上不具有可行性。

      

      二、總體概況

      

      “養老金待遇擔保公司”(下簡稱“擔保公司”)是對私人養老金計劃有管轄權的三個機構之一,另外兩個機構是財政部(包括稅務局)和勞工部雇員待遇保障局(EBSA)。財政部和勞工部雇員待遇保障局監管著DB型計劃和繳費確定型計劃,包括401(k)計劃。擔保公司只負責DB型計劃的待遇擔保,執行《雇員退休收入保障法》第四款對“擔保公司”使命的規定,在DB型計劃終止而償付能力不足時,接管計劃并向成員給付退休待遇;對于資金充足的DB型計劃實行的標準終止,擔保公司僅履行監督職能 [8]。

      “擔保公司”是一個國有機構,其管理是由勞工部長為首的董事會負責,董事會共三名成員,另兩名成員是商務部長和財政部長。《雇員退休收入保障法》還規定,“擔保公司”必須設立一個7人顧問委員會,該委員會委員由總統任命,任期三年,其職責是對擔保公司基金投資、對DB型計劃終止程序的受托人指定、養老金計劃的清算以及“擔保公司”要求的其他事項提出咨詢建議。董事會下設一個總裁局,負責公司的日常運作 [9]。“擔保公司”的組織結構見圖1。

      圖1. 養老金待遇擔保公司(PBGC)的組織結構圖

      

      根據《雇員退休收入保障法》規定,“擔保公司”有三個重要法定使命:首先,保護工人辛勤勞作所積累的養老金權益,向計劃成員提供及時和不間斷的養老金待遇給付;其次,在履行該機構法定職能的前提下,把企業年金擔保的保險費和擔保機構的行政費用維持在盡可能低的水平;最后,鼓勵私人自愿舉辦的DB型計劃持續運作。此外,“擔保公司”還有一個隱含義務是自籌經費的義務,例如該法案4002(g)(2) 款聲明,美國政府對擔保公司的債務不負責任 [10]。

      這些使命并不總是容易協調的。例如,為了鼓勵養老金計劃的持續,擔保公司需要把保費維持在盡可能低的水平,但擔保公司同時還必須實現經費自足,不能依靠一般性稅收給予補貼。擔保項目的管理應該保護計劃成員,但又不能使擔保機構的保險基金因DB型計劃債務不合理上升而遭受損失,因為這會使特定計劃成員的利益與擔保公司擔保的所有計劃的成員整體利益相沖突。擔保公司努力在這些相互沖突的目標之間達到平衡,但任何時候擔保公司都必將采取行動,利益相關人的利益都會受到不利影響。這種沖突的主要表現是,當擔保公司決定它為了保護自身和四千多萬成員的整體利益而必須強制終止一個計劃時,被終止計劃的成員利益可能受到不利影響。

      《雇員退休收入保障法》第四條規定,“擔保公司”負責擔保兩類計劃,即單雇主DB型計劃和多雇主DB型計劃,對前者是在計劃終止時給予待遇擔保,對后者是在計劃無償付能力時的貸款援助。

      單雇主計劃擔保項目提供的計劃終止保險包括“困難終止”、“非自愿終止”和“標準終止”。在前兩種終止情況下,雇主破產、倒閉或者重組導致計劃終止,或者不終止計劃就不能維持經營,并且計劃資產不足以支付成員待遇,需要“擔保公司”支付計劃成員退休待遇。“擔保公司”對終止計劃的成員和受益人的養老待遇進行給付,如果終止是由雇主進行的,它叫“困難終止”,但如果是由“擔保公司”為了防止計劃財務狀況繼續惡化而強制計劃終止的,就稱之為“非自愿終止”。在這兩種終止行動中,養老金計劃的所有活動全部停止,“擔保公司”介入并用其資產支付計劃養老金債務。從1974年“擔保公司”成立以來,已有3287個償付能力不足的被終止計劃、一百多萬名工人和退休者被納入“擔保公司”提供的退休保障 [11]。

      “標準終止”是指計劃終止時,有足夠的資產來支付計劃成員全部退休待遇的情況,在這種情況下,“擔保公司”對它們只負行政責任,其職責僅限于監督養老金計劃采取恰當的終止程序,督促雇主按照《雇員退休收入保障法》的指導方針,向成員及其受益人支付待遇。從“擔保公司”成立到2004年,“標準終止”已有16.3萬例 [12]。

      1.“困難終止”

      如果某個企業發生財務困難,在下列條件下可以自愿終止養老金計劃:第一,計劃管理人在提議的終止日期之前至少60天且不超過90天內,將其終止計劃的打算通知有關方面,包括擔保公司;第二,計劃管理人向擔保公司發出終止通知,通知中應闡明計劃成員數和計劃資產及負債;第三,擔保公司確認計劃舉辦人及其每個關聯公司都至少須滿足下列財務困難中的一條:提出破產清算和破產重組申請,并且破產法庭(或適當的州法庭)認定維持原計劃將使公司無法進行重組,并批準該養老金計劃終止;說明如果計劃不終止,發起人或其關聯公司將無力維持正常經營;證明由于雇員人數下降而導致計劃成本超過了雇主負擔能力。

      2.“非自愿終止”

      在下列情況下,即使企業沒有主動提出終止計劃的申請,擔保公司也可以終止養老金計劃:第一,計劃沒有達到最低籌資要求;第二,計劃到期將不能支付成員既得待遇;第三,持有發起人大量股份的計劃成員得到了一次性給付;第四,如果不終止計劃,將會給擔保公司造成過高的損失。

      3.“標準終止”

      在計劃資產足以支付計劃待遇,并且計劃管理人采取了下列步驟的情況下,DB型計劃可以實行“標準終止”:第一,在提議的終止日期之前至少60天且不超過90天之內,向除擔保公司之外的有關各方發出終止意向通知;它還必須告知計劃成員,在計劃資產分配之后,成員待遇將不再受擔保公司擔保;第二,通知計劃成員,他們的年金是向哪家保險公司購買的,或在計劃資產分配前45天,告知成員即將招標的保險公司的名稱;第三,通知每個計劃成員關于其既得待遇和計算數據;第四,向擔保公司發出終止通知,其中應包括在分配之前經審計的計劃資產和負債情況;第五,計劃資產已被用于支付計劃待遇。

      4.多雇主計劃保險項目與單雇主計劃保險項目

      多雇主計劃擔保項目的籌資、管理與單雇主計劃擔保項目是分別運作的,這二者之間有幾個重大區別:第一,多雇主計劃擔保項目只覆蓋包含二個以上互不相關的集體談判的養老金計劃;第二,如果多雇主計劃無力支付受擔保的待遇,擔保公司以貸款形式對其提供經濟援助;第三,多雇主計劃受擔保的待遇通常低于計劃提供的全額待遇,并且低于單雇主計劃的擔保待遇。自擔保公司成立以來,多雇主計劃擔保項目財務運行狀況良好,只有大約十多萬名多雇主計劃成員依靠擔保公司的經濟援助獲得退休收入,故本文主要討論單雇主計劃擔保項目。

      《雇員退休收入保障法》規定,擔保公司對DB型計劃成員的待遇不是給予全額擔保,而是有一定的擔保限制。例如,它通常只擔保一定限額內的待遇,目前對65歲退休的計劃成員的最高擔保額為每月3699美元(每年44,386美元)。并且在計劃終止前5年才提高的待遇不是給予立即的完全擔保,(點擊此處閱讀下一頁)

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