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  • 鄭秉文 房連泉:“智利模式”25年改革評價

    選擇字號:   本文共閱讀 6064 次 更新時間:2007-01-16 10:13:05

    進入專題: 智利模式  

    鄭秉文 (進入專欄)   房連泉  

      

      【內容摘要】:在現代社保制度發展演變的歷史進程中,1981年智利的養老金私有化改革無疑占據著一個重要位置。它是世界第一個對傳統現收現付制度進行根本性變革,建立以個人賬戶為基礎完全積累制模式養老金計劃的國家。作為一個新生事物,“智利模式”在世界范圍內受到了普遍關注,并引發了一場關于社保私有化改革的激烈爭論。本文目的在于回顧“智利模式”25年來的改革發展歷程和運行成效,并對其做出總結評價。

      【關鍵詞】:社會保障;智利模式;養老基金

      

      一、80年代的改革背景和過程

      

      1、傳統養老保障制度面臨的歷史困境

      智利是西半球最早建立社保制度的國家之一,19世紀初,智利就已存在了為公務員和鐵路工人建立的職業養老金計劃。1924年智利開始實施社會保障法,引進了當時歐洲流行的社會保險模式,創立了拉美地區最早的社會保障體制,它廣泛覆蓋了養老金、傷殘、撫恤金、疾病補助和健康津貼等社保項目 [1]。 隨著時間的推移,社會保障項目逐步得到完善,并覆蓋到包括農業勞動者在內的社會各個階層。就養老保障制度而言,它的基本情況如下:

      (1)制度結構安排。與歐洲大部分實行社會統籌保險模式的國家不同,智利的養老金制度行業、部門之間的條塊分割現象非常嚴重。到1979年,智利共有32個獨立的社會保障機構(稱為Cajas),它們管理著上百種不同的養老金計劃安排,其中,95%的參保人員繳費集中在三家管理機構:SSS(Social Security Service,主要針對手工勞動者和自雇人員) :65%;EMPART(Private Employees’ Social Security Fund,私營部門雇員基金):18%;以及CANAEMPU(the National Fund of Public Employees and Journalists,針對公共部門雇員和新聞工作者):12% [2]。

      (2)籌資方式。早期的制度并不是單純的現收現付制,養老金繳費節余還建立了“集合資本化基金(Collective Capitalization Funds)”。不過,由于后來基金管理效益很差以及給付支出的迅速上升等原因,制度運轉逐步陷入財政困難,從1952年開始不得不轉變到現收現付制上來。

      (3)繳費率。隨著時間進展,社保項目繳費率不斷上升,到1974年3月,三個主要的社保機構的各項社保項目繳費率平均高達工資的61.9%,其中,養老金繳費率平均為22.8%(見表1) [3]。 

      (4)覆蓋面。在1960至1980年期間,養老金計劃覆蓋面處于60-79%之間。從73年開始,由于逃繳費增多、失業率上升等原因,參保率開始逐年下降,到80年改革前僅為64% [4]。

      

      自 50 年代開始,種種跡象表明傳統養老金制度已逐步陷入危機,到了80年代改革前已處于瀕臨破產的境地,集中表現在以下幾方面: 

      (1)財政收支上的危機。在1955至1979年期間,智利老年人口實際贍養率(繳費人口與領取退休金人口比例)從12.2∶1下降到了2.5∶1,也就是說在僅25年的時間內,參保人口的繳費負擔上升了4倍。老齡人口贍養率上升的直接后果是養老金財政上的入不敷出,在1975至1980年的6年內,退休金支出中平均40%的資金來自政府補貼,大約占這期間GDP的3%左右 [5]。 

      (2)收入分配不公問題。舊制度下,不同的養老金計劃在退休金資格和給付標準上表現出很大的差異性,這在很大程度上與政治因素對養老金體系的干預有關。從總體上看,處于社會下層和低收入的勞動者在養老金分配上處于不利地位。以退休資格年限為例,在傳統制度下,對議員的要求條件為工作滿15年就可以退休,銀行部門雇員為24年,公共部門雇員為30年,私營部門雇員為35年,而體力勞動者必須要達到65歲才能退休。這在很大程度上造成了養老金收入分配的不公,以1965年的數據為例,當年體力勞動參保者占全部繳費人口的70%,他們的平均繳費水平要比公共部門雇員高出一倍,僅比私營部門雇員低10%,但實際領到的退休金只有公共部門職員的1/4,私營部門雇員的一半左右 [6]。

      (3)低效的管理體制。社保管理運營體系上的低效主要表現在三方面:一是資金管理混亂。傳統制度建立之初,由各個社保機構管理的養老金儲備主要投資于公共和私人的金融工具,但這些金融工具卻沒有根據通貨膨脹指數進行調整。社保管理機構將參保人的錢到處用于貸款,形成了大量難以收回的債權 [7]; 二是沒有建立繳費與待遇給付之間的保險精算制度,這是造成養老金繳費率不斷上升的重要原因之一;三是高昂的管理成本。當時的社保行政管理機構數量龐大且分散,造成政出多門,官僚主義盛行,高昂的管理成本耗費了大量社會資源。

      2、1981年的改革

      自20世紀50年代開始,養老金體系面臨的危機已成為智利歷屆政府最為關注的問題之一,70年代之前,三屆政府都曾成立專門的研究委員會對傳統養老金體系的弊病進行過分析和診斷,但真正的改革始自皮諾切特軍政府。

      1980年11月4日,在軍政府的強力推動下,最終的養老金制度改革法案以 3500號法令(Decree Law 3500)的形式予以公布,[8] 它廢除原現收現付制,引入了個人賬戶養老金計劃。在1980年11月6日的演講中,改革設計師何塞•皮涅拉將新制度改革的目標解釋為:“創建一個基于自由和社會團結的退休金制度;一個公平但富有效率的退休金制度;一個為所有人服務的制度,這是一項使全體智利人民受益的改革,它符合自由、進步和社會公平的精神。”[9]

      新制度自1981年5月起開始正式實施,改革的基本內容為:(1)為每個雇員建立養老金個人賬戶,雇員繳費全部存入個人賬戶;(2)成立單一經營目標的養老金管理公司(AFPs),負責對賬戶養老基金進行管理;(3)雇員自由選擇AFPs,退休時養老金給付由賬戶積累資產轉化為年金或按計劃領取;(4)成立養老基金監管局(SAFP),負責對AFPs的監管,并且由政府對最低養老金進行擔保。

      新制度是強制性的,法律規定,自1983年1月1日后參加工作的所有正式部門雇員(軍職人員除外)都要加入,而自雇者和非正式部門的從業人員則可自愿。出于政治上的考慮,為了實現新舊制度的平穩過渡,對改革前原體制內的老雇員和在1983年前第一次加入養老金計劃的成員,政府允許他們可以自由選擇轉入新制度或繼續保留在舊制度之內,但一旦加入新制度,則不能返回舊制度。這意味著改革將會有一個很長的過渡期,在終止原體制下最后一批退休者養老金給付之前的一段時期內(大概有65年的時間),新舊兩個制度將平行運轉。

      3、對舊制度的改革調整

      改革后,除了強制性的個人賬戶養老金計劃外,智利的社會養老保障制度還有其它四種形式。一是原現收現付計劃,改革后,舊體制下的分屬于32個養老保障管理機構的養老金計劃統一到一個稱為“標準化研究所”(INP)的社保機構來管理;二是最低養老保障金(MPG)制度。1980年的改革將最低養老金制度引入到個人賬戶養老金計劃,在個人繳費期滿20年,而賬戶資產積累額低于法定標準的情況下,由政府財政給予補貼,使個人退休金達到社會最低養老金標準;三是“家計調查”型的“社會養老救助金”。這項制度建立于1975年,傷殘人員以及年齡超過65歲的老年人,在收入低于最低養老金的50%以上時,可以享受政府提供的救助養老金 [10]; 四是軍職人員養老金計劃。80年改革時,一些軍職人員提出了反對意見,出于政治原因考慮,1980年的改革并沒有觸及到軍職人員。

      改革后,養老金制度的三支柱結構及其特點見表2。

      

      4、發行認購債券

      針對由現收現付制向積累制過渡需要解決的轉軌成本支出問題,政府采取了發行“認購債券”的方式予以解決。認購債券是由政府發行的對原體制轉入新制度的參保成員以往繳費記錄所形成的養老金權益進行確認的一種債券。它的計算方法為:它的總額要能夠滿足為雇員退休時提供一份標準養老金的需要,該退休金的標準為:雇員在1978年6月30日至1979年7月30日之間繳費工資的80%×雇員在原體制下的繳費記錄年限/35(假定全額繳費年限為35年) [11]。 認購債券由政府財政進行擔保,它的價值要根據消費價格指數進行調整,并且每年以4%的利率記息,資金在雇員退休時轉入個人賬戶。提前退休的雇員可以將認購債券在正式的二級流動通市場上出售。凡是1980年11月之前5年內向舊制度繳費滿12個月的參保成員都有權利獲取認購債券。

      認購債券是對原體制下養老金債務的一種確認方式,如果將發行認購債券的債務成本與繼續保留原體制實際帶來的養老金支出相比較,二者總量肯定是不等的。雖然目前已有的研究文獻還缺乏這方面的比較計算,但有一點是肯定的,改革將原體制下的隱性債務轉化為顯性債務,防止了原體制債務規模的繼續擴大,改革后的計算方法更加清晰,這種轉軌方法一次性地解決了原體制遺留的問題。同時,發行認購債券的方式也存在著一定的再分功能,一般來說,它對窮人和婦女等社會群體是有利的。例如:那些在原體制下退休金實際替代率低于80%的雇員以及婦女(通常預期壽命較高)將會受益,而那些養老金待遇豐厚(養老金替代率高于80%)或者給付資格相對寬松(獲取年金資格低于35年)的群體(通常是特權階層)將受損 [12]。

      5、改革取得成功的政治經濟條件

      智利80年代初的養老金制度改革是世界社保改革的一次創舉,在此之前,沒有任何國家的經驗可以借鑒。這是一次徹底的、激進式的改革,之所以能夠取得成功與當時智利特殊的經濟政治和社會環境密切相關。

      (1)經濟條件。一是 “新自由主義”經濟理論的指導。軍政府上臺后,實行開放的自由市場經濟政策,在社會政策改革領域,啟用了一批具有自由主義思想的“芝加哥學派”經濟學家,在他們的推動下,以私有化為基本特征的養老金制度改革方案得以出臺;二是改革前政府財政已具備相當的贏余儲備。為解決轉軌成本,智利政府在改革前實施了收縮節減的財政計劃,到1980年財政盈余達到了GDP的5.5% [13],為改革啟動奠定了財政基礎條件;三是金融市場改革已初顯成效;軍政府于1974年頒布法令允許成立私人金融公司,1975年實行銀行私有化,把大部分由國家管理的銀行拍賣給私人財團,隨后又宣布實行金融機構利率自由化的一系列措施,智利在較短的時期內形成了一個自由競爭的金融市場 [14]。

      (2)獨特的政治環境。改革前,新制度方案遭到了社會各界的廣泛反對,特別是來自舊體制下既得利益者的抵制阻力很大。軍政府上臺后,在政治上實行專制、獨裁和高壓統治。它關閉議會,取消政黨,中止工會的活動,強行解散和摧毀原有的政治組織,打破以往的政治格局 [15]。 因此,新制度改革方案可以在軍政府強制推動下得以保障實施。

      (3)相對穩定的社會條件。改革前,經過軍政府七八年的改革調整,經濟發展初見成效,社會形勢比較穩定。在擺脫了因1974年第一次石油危機和世界市場銅價大幅下跌而帶來的影響后,經濟增長自1976年開始恢復。1977至1981年期間GDP年均增長速度達8%,工人的實際工資增長了11%,失業率和通貨膨脹率也較前兩年大幅下降 [16]; 在改革前,智利政府已從統一養老金政策、縮減福利開支等方面做大量準備工作。在改革過程中采取了強制與自愿、經濟補償與激勵的辦法,從而避免了轉軌過程中出現較大的社會波動和沖突。

      

      二、新制度的基本特征

      

      1、養老金繳費

      養老金繳費全部由雇員承擔,繳費率為繳費工資的10%,雇主每月將雇員的繳費從工資中扣除,并寄存到AFPs管理的雇員養老金個人賬戶中去。參保成員可以在10%的基礎上自愿附加繳費,享受稅收優惠的最高繳費額為60UF [17]。 養老金的稅收優惠政策為“EET”型,即在繳費和投資階段不征收個人所得稅,而在領取養老金時征收。除了10%的繳費外,雇員還要向AFPs繳納管理傭金(Commission),(點擊此處閱讀下一頁)

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