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  • 鄭秉文:中國企業年金的治理危機及其出路——以上海社保案為例

    選擇字號:   本文共閱讀 6787 次 更新時間:2007-01-23 22:59:18

    進入專題: 社保  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      【摘 要】 文章認為中國建立DC型信托制企業年金之后,原有的4種運營模式應盡快讓位,政府應盡快退出。從上海社保案可以看出,“政府控制型企業年金”存在諸多弊端,很難建立起一個良好的養老基金治理結構,而且容易被用于“為國民經濟服務”這一不符合企業年金的目標。政府控制型企業年金的投資結果大多都不理想,投資行為也常常發生社會利益沖突。

      【關鍵詞】 公共管理 社會保障 社保基金投資管理 企業年金 DB與DC型養老計劃

      

      中國企業年金安全性問題近來已成為全社會關注的一個焦點。例如,上海社保案涉案金額高達34.5億人民幣,其中絕大部分為企業年金,較少是基本保險資金。截至2005年底,上海年金中心管理的資金達110多億元,占全國年金總額的1/6;換言之,僅這次涉案企業年金的數額就占上海市政府掌控的企業年金總資產的1/4~1/3 [①]。

      

      一、法人治理結構缺位導致企業年金安全性危機

      

      在上海社保案的諸多分析中,絕大多數媒體和文章都將之認定為是違規投資或拆借造成的。但從本質上講,導致上海社保案的根本原因不是投資違規操作的問題,而主要是政府控制型企業年金的法人治理結構缺位造成的。

      

      (一)2004年之前從沒有統一的企業年金投資細則

      

      中國企業年金的發展歷史顯示,從1991年國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》提出企業可根據自身經濟能力建立企業補充養老保險起,到2004年勞動和社會保障部頒發《企業年金試行辦法》、《企業年金基金管理試行辦法》(以下簡稱兩個《試行辦法》)之前的13年里,中國根本就沒對企業年金投資管理和運營增值做出過任何明確的規定。《關于企業職工養老保險制度改革的決定》只簡單地提出了列支渠道問題;1995年勞動部“關于印發《關于建立企業補充養老保險制度的意見》的通知”中,只比較詳細地規定了組織程序和管理、資金來源渠道、供款方式與水平、記賬方式和計發辦法、雇員與雇主雙方的權利和義務等,而對投資管理則只進行了原則性的描述,至于投資問題就無章可循了。2000年國務院頒發的《完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》雖然進一步規定“實行市場化運營和管理”,但對投資營運的方式和資產配置等也沒有做出任何強制性的規定與細則。?

      20世紀90年代以來中國企業年金投資軌跡基本是:上海等發達省市對企業年金資金的增值保值手段始終與社保資金采取混合管理的辦法,沒有分離出來,90年代初主要是協議存款和購買國債,90年代中后期開始進入房地產等實業投資領域,進入21世紀以來開始進行多元化投資,如進入資本市場等。由于對企業年金投資運營沒有制定強制性的信息披露制度,各地的資產分布情況沒有準確的官方統計資料,甚至常常是一個“商業秘密”,就連中央主管部門也難以定期發布權威性的信息統計。

      由此可見,2004年之前,中國企業年金的投資是無章可循,無規可違。于是,筆者認為,上海社保案的關鍵主要不在于其資產配置和投資策略的違規操作(少部分基本社會保險資金除外)。

      

      (二)企業年金原有四種經營模式的風險源

      

      中國企業年金安全性風險源關鍵在于企業年金的法律組織形式,即在于其經營模式。在2004年之前,企業年金原有經營模式主要有4種,其政策根據主要來源于兩個文件。一是1995年國務院頒發的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》,該通知規定,企業補充養老保險由企業和個人自主選擇經辦機構。當時的補充保險基本是模仿基本社會保險資金的管理方式,即規定的行政管理與基金管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制,社會保險行政管理部門的主要任務是制定政策、規劃,加強監督、指導,管理社會保險基金一律由社會保險經辦機構負責。二是1995年12月勞動部印發的“《關于建立企業補充養老保險制度的意見》的通知”,再次對此予以確認,并規定具備條件的大型企業、企業集團和行業,也可以自行經辦補充養老保險,但需建立專門的經辦機構。?

      根據上述文件的規定,經過十幾年的演變和選擇,中國企業年金的組織形式大致有這樣4種模式:(1)“自辦模式”。包括行業的統籌部分,如電力、石油、石化、民航、電信、鐵道等行業企業,他們大多屬于國有壟斷性質的企業或行業,其風險特征是企業年金資產與企業自有資產之間沒有實現有效隔離,帶有明顯的DB風險性質的因素,絕大多數大中型國有企業選擇了這種模式。(2)“經辦模式”。被一些經濟發達的沿海省市所選擇,如上海、深圳等,即由當地社保行政部門成立專門機構,經辦企業年金的運營工作,其風險特征是企業年金資產與地方公共權力之間沒有實現有效隔離,地方政府干預的因素較多,帶有地方行政保護及其附屬物的色彩;此外,繳費和資金分配規則一般由企業自定,經辦機構主要負責統一管理基金的投資運營,其中包括協議存款和購買國債,還包括直接投資和委托外部金融機構運營等。(3)“保險公司模式”。不少企業補充保險資金用于購買了商業團險,雖然它實現了與企業自有資產、與地方公共權力之間的隔離,但不屬于真正意義上的企業年金,只是壽險公司的一個團險義務而已。(4)“蛇口模式”。由于歷史原因,這是由招商局蛇口工業區經辦企業年金的一個特例,它成立于1981年。

      上述4種原有經營模式法律組織形式的性質模棱兩可、模糊不清。首先從“經辦模式”看,《關于企業職工養老保險制度改革的決定》規定,“由社會保險管理機構按國家技術監督局發布的社會保障號碼記入職工個人賬戶”;后來的所有文件均明確突出了積累制的精神,即繳費進入個人賬戶,增值部分歸賬戶持有人,退休時完全賬戶全部余額歸賬戶持有人。僅從繳費和給付這兩個主要特征來看,毫無疑問,它是屬于DC型的,與2004年兩個《試行辦法》確立的現代企業年金制度的性質是一致的。但是,無論是營運管理的主體(指政府),還是在投資模式(沒有獨立投資)上,它都不是真正的DC型積累制。其次從“自辦模式”看,企業年金實行自我管理,在沒有明確規定的情況下,自我投資也好,購買商業團險也罷(保險公司模式),甚至不規范的企業將之作為“賬外賬”或融資工具的變相財務公司等,就更不能算是標準的DC型信托制了,而是帶有強烈的并且是“變了味”的DB型色彩。最后從蛇口模式看,這個特例集經辦模式和自辦模式二者特點于一身,既有經辦模式的特征(從政府管理的角度看),又帶有自辦模式的特色(從企業理事會的角度分析),是一個模棱兩可的模式。概而言之,4種原有模式下的投資運營決策權不在地方政府手里,就在企業主自己的手里,如此落后的法律組織形式或經營模式必然醞釀著巨大的潛在風險,因此它正是2004年頒布的兩個《試行辦法》所要求的強制性實行財產權與經營權分離的改造對象。

      4種原有營運模式存在著不同的風險源:在“經辦模式”下,由于資金完全掌控在地方政府手中,基金的安全容易受到地方政府“道德風險”的影響,資金的使用容易受到地方公共權力的操縱,容易發生擠占挪用、權力腐敗、官商勾結、利益輸送。在“自辦模式”下,由于資金離企業職工繳費源頭較近,基金的操作雖然在表面上一般謹慎從事,但由于缺乏專業人士,收益率比較低,基金的安全容易受到企業經營風險和市場運營風險的影響,同時也存在著企業主挪用和腐敗等潛在的客觀條件。在“保險公司模式”下,基金的風險主要來自保險公司的經營狀況。“蛇口模式”的風險容易來自政府和企業二者道德風險的雙重夾擊。簡而言之,2004年之前中國企業年金的存量部分的風險概源于DB屬性的非信托制和非市場化的規范運營方式,是沒有正式引入DC型信托制條件下官商結合的必然結果之一。

      

      (三)上海社保案是經辦模式的典型失敗案例

      

      企業年金的營運投資規則是從2004年開始有的,以這兩個《試行辦法》為界,在此之后發起舉辦的企業年金“增量部分”均應按現代DC型信托制建立,而在此之前的“存量部分”則在原有的模式慣性之中。

      根據前述分析,可以做出這樣幾個基本判斷和進一步的分析。

      第一,上海社保案的性質判斷問題。上海社保案涉案資金的投資行為是發生在2004年兩個《試行辦法》頒布之前(胡潤峰等,2006),屬于上海企業年金的存量部分,是歷史遺留問題,是由于中央政府沒有給出過渡時間表將之納入到兩個《試行辦法》制定的DC型信托制的制度框架之內造成的后果。上海社保案屬于典型的“經辦模式”的危機和失敗,是政府控制企業年金的必然結果之一,是典型的政府失靈的表現。企業年金管理是政府必須退出的領域,它與基本社會保險具有根本不同的屬性。

      第二,經辦模式的缺陷。2005年底,全國企業年金的積累大約有680億元,上海大約有100多億元(齊軼,2006)。作為典型的經辦模式,上海社保案的所謂“違規”,在沒有明確的投資管理規定的歷史條件下,不是指對資產配置的違規和對投資限制的突破,而是指經辦人員沒有很好地履行政府決策中關于決策科學化、民主化和制度化(以下簡稱“三化”)的程序,導致了官商勾結和利益輸送。

      第三,經辦模式必然導致腐敗。“政府控制型企業年金”很難建立起法人治理結構,決策的“三化”難以真正實現。一個沒有法人治理結構、由政府控制、甚至是政府附屬物的任何基金(包括社會醫療、工傷等保險資金,還包括住房公積金等)是很難建立起決策的“三化”程序的,也不可能存在建立法人治理結構的內在激勵,即使建立起來,在目前的社會環境下也很難做到不受任何公權的影響和操縱;甚至在即使具有良好治理結構的發達國家政府控制型企業年金中,也存在公權侵害基金利益的現象。

      

      二、“政府控制型企業年金”的利弊分析

      

      (一)公共治理危機與養老金治理危機

      

      公共治理也稱為公共部門治理或政府治理,它是指在政府事務管理中為實現福利最大化和解決利益相關者利益沖突的目標而制定的制度過程與制度安排;公共治理的本質是代表市民解決委托代理的問題。一般認為,金融制度的公共治理應遵循以下4條基本原則:(1)透明的金融制度要履行陳述的義務;(2)金融監管機構應具備獨立性;(3)金融監管機構應具備有效性;(4)負責任的金融制度要采取反腐敗的措施。

      學界普遍認為,上述第一和第四條對養老金來說是高度相關的。為此他們總結出養老金受益人的風險主要有4種:(1)政府不能兌現退休收入的承諾;(2)政府誤用繳費者的繳費,為滿足社會政策的目標而寧可犧牲退休收入的目標;(3)政府將基金用于“目標貸款”和特殊融資,從而導致基金運行失效;(4)腐敗和濫用導致重大損失(Alberto等,2004)。

      上述治理原則也好,潛在風險也罷,主要是針對那些公共養老金。于是,公共養老金除了面對市場風險外,還需要面對政府干預的風險,尤其對政府直接控制的“政府模式”來說就更是如此。例如,有學者分析,有些養老計劃是“在政府內部管理的,事實上是作為一個部門來管理的,而其他一些計劃是由專門建立的代理機構來管理。在有些國家,這些代理機構屬于政府當局的性質,而有些則是信托的形式。總之,這種政府模式對濫用來說是完全開放的,所以不是一個最好的慣例”[②]。毫無疑問,中國經辦模式就是典型的“政府模式”。

      但是,不管采取哪種法律組織形式,都應有一個理事會,這是國際慣例,概莫能外,因為它是養老金治理的主體,是實施有效的內控與外控的重要機制。一般來說,理事會成員的產生有3個辦法:計劃成員選舉、政府任命和當然成員。20世紀90年代美國州以下地方政府公務人員200多個養老金計劃的統計顯示,理事會的組成平均是8.5人,最少的是3人,最多的是32人。在有代表性的26個養老基金中,平均人數是12人,最少的3人,最多的29人;其中,當然成員平均在20%以下,70%是任命的(Alberto等,2004)。

      就上海社保案來看,經辦模式的DB特征的最大危害在于不能建立起一個上述法人治理結構,從而最終導致基金安全性危機。

      2004年兩個《試行辦法》確立的中國DC型信托制,其核心概念是企業年金資產完全獨立于政府和企業,建立一個獨立的法人治理結構,完全擺脫公共權力的控制,按照國際慣例進行市場投資運營,嚴格實行所有權、受益權和經營權的徹底分離,使企業年金這個長期金融資產在未來幾十年里,從企業資產當中分離出去,遠離公共權力的干預,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:zhangchao
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