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  • 鄭秉文:中國產生社保案的制度原因及解決辦法

    選擇字號:   本文共閱讀 4829 次 更新時間:2007-05-19 12:03:04

    進入專題: 社會保障  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      今天研討會的主題是“社保基金的監管與立法研討會”,那我就談談社保基金監管的問題。針對剛才的課題介紹,我談以下幾個問題。

      

      一、社保基金監管的概念

      

      剛才課題組介紹說社保基金的監管包括三個支柱。在談社保基金監管之前,先來明確“社保基金”這個概念是非常重要的。什么叫社保基金?這是非常關鍵的概念。把社保基金監管內容涵蓋成五險,這么說在理論上是正確的。但在談監管時,嚴格意義上講,就只有養老,因為醫療保險幾乎在所有的國家都是現收現付,余額太小,只是頭寸,談不上監管,失業保險也一樣,對此各國都一樣。所以嚴格意義上講,所謂社保基金監管是指養老基金監管。養老又分成三個支柱,第一支柱是強制性的,第二支柱是企業年金,第三支柱是商業保險。這是1994年世界銀行提出來的。2005年世界銀行又加了兩個支柱,一個是零支柱,一個是第四支柱。零支柱來自于財政一般稅收,第四支柱來自于家庭養老。這些先不說,一說就亂套了。但如果把第二支柱、第三支柱都劃進來,再談社保基金監管,那就不應該了,因為第三支柱是純粹的私人部門,遵循的是完全的市場原則,屬于保監會和證監會的日常工作;而第二支柱屬于“半私人部門”的性質,既有國家的政策支持,又完全實行市場運作。

      所以,經濟學家一般情況下在談社保基金監管時,主要是指對養老資金的監管。在養老里,主要研究的是第一支柱的強制性基本養老保險和第二支柱的自愿型企業年金基金。這樣就可以確定我們今天談話和討論的平臺,而剛才課題介紹的有些遠了一些,起碼商業保險就根本不在社保基金監管的范圍之內,這是課題組應該注意的。

      截止到2005年底,根據官方統計數據,準確地說,我國“大社保”概念下全部社保資金累積結余為9400億元,而不是剛才課題說的2萬多億;其中城鎮基本養老統籌資金4041億元,東三省城鎮基本養老個人賬戶資金206億元,農村養老保險資金310億元,基本醫療保險資金1278億元,失業保險資金511億元,工傷保險資金164億元,生育保險資金72億元,全國社保基金理事會2100億,企業年金680億。

      

      二、不同的融資方式決定了不同的監管模式

      

      這里有兩個問題。一個問題是,在分析監管時,我們很難完全以國家來分類,而主要是以融資方式來分類,可以說代表性國家,例如,如果第一支柱是現收現付的,第二支柱是完全積累制的,就應實行不同的監管方式。就是說應以不同的社保模式來分類才好。比如智利,是完全積累制的私營化操作模式,賬戶持有人可以挑選不同的公司,或類似于香港的強積金和我們國家的企業年金,其監管方式幾乎完全等同于對資本市場的監管。而與之對應的美國第一支柱是現收現付的,完全購買國債,由于其融資方式的不同,其監管模式就而相差非常之大。就是說,融資方式主要有兩大類:一種是現收現付,一種是完全積累,這是兩個極端的融資方式。采用現收現付的國家,其資產余額的配置大多都是采取購買國債的方式,較少的國家有實業投資,并主要發生在東亞國家,所以我將之成為“東亞化”現象,例如日本和韓國。2001年以后他們都進行了改革,開始實行證券投資。另外一個極端是指完全積累制,即引入了個人賬戶,實行的是完全市場化的投資,這時,監管就須采取市場監管的方式。

      另一個問題是,只要養老金進入市場,其監管就大致可以分為三個模式: :一是單一監管,在這種模式里有一個或多個專門機構來共同對社保基金進行監管;二是部分混合監管模式,指只有一個機構負責監管,監管的對象是保險市場和養老基金市場;三是完全混合模式,即指有一個機構監管所有的金融領域,包括銀行、證券、保險公司和養老金基金等。不管是社保基金還是企業年金,只要進入市場,其監管模式就可采取這三種方式之一,概莫能外。我國采用的顯然是第一種模式。

      

      三、中國為什么會產生社保案

      

      上海社保案吸引了全社會的關注。報紙上都說產生社保案是因為監管不力造成的,比如說是左手管右手造成的,而應該采取稅務部門征繳、財政部門管理、社保部門負責待遇支付的三權分立體制等等。我個人認為這只是產生社保案的原因之一,問題不那么簡單,比較復雜。例如,上海社保案涉案金額34.5億元分為兩個部分,一是基本養老保險資金,一是企業年金,后者的數量占決大多數。由于這兩部分資金的性質不同,運作規則不同,所以,他們之間的風險源就是不盡相同。對基本保險資金來說,主要是制度本身存在很多缺陷造成的,是國家沒有很好地負起責任來;而對企業年金來說,主要原因是地方政府抓住不放,沒有及時交給市場的原因造成的。先來看基本養老保險資金。

      在上海社保案中,導致產生基本養老保險資金風險的主要原因有兩個。

      第一,統籌層次太低。我國社保制度統籌水平一直維持在較低的水平,主要是以縣市級為主,即使東三省的試點號稱實現了省級統籌,但實際上也不是省級水平的大收大支;連省級統籌都沒實現,更不用說像發達國家那樣在全國水平上實現大收大支了。現在的統籌主要是以2200多個市縣級統籌為主,基金分散在2200個單位手里。在2200多個統籌單位的情況下,山高皇帝遠,中央政府難以有效控制。于是我國基本養老保險基金的風險源就潛伏著多達2000多個,他們各自為政,畫地為牢,各行其是。 對發達地區來說,由于他們的余額較多,投資沖動更為明顯,所以社保案的發生頻率就較高。那么為什么會出現投資沖動呢?因為當前社保資金的投資政策存在較大問題。

      第二,投資回報率太低。社保基金投資是受到政策嚴格限制的,即只有兩條出路,一是購買國債,二是協議存款,否則,突破了這兩條就是違規。但是目前的現實是這兩個出路都很難做得到,因為國債發行不夠,難以購買;銀行流動性也出現過剩,所以存款也很難,這兩個投資渠道都很不暢通。此外,即使這兩條投資渠道暢通,其投資回報率也是非常低的,一般在2%—3%左右,于是資本的本性便容易促使縣市級政府尋求較高投資收益率;在沒有任何規范的條件下,各地的投資行為就成為一種放羊狀態,他們各顯神通,容易出現壞帳,這已成為公開的秘密,如果再出現決策不透明,出現利益輸送,性質就變了,就成為腐敗了。上海社保案的根源就在于此。

      以上兩個原因是導致中國目前社保基金出現違規和腐敗現象的主要原因,主要是制度本身造成的,進而導致利益輸送,產生腐敗。

      上海社保案的另一個啟示是針對企業年金的。在上海違規的34.5億資金中,絕對大部分企業年金,基本保險資金很少。企業年金在2004年以前一直都沒有任何投資限制,而上海社保案的涉案金額幾乎完全發生在2004年社保部兩個試行辦法出臺之前,所以上海社保案指的不是單純的投資違規,而在于投資過程中的腐敗行為。為什么會出現腐敗呢,因為企業年金掌握在政府手里,變成了政府的行政附屬物,個別領導說了算,搞暗箱操作,沒有監督,沒有決策民主化和透明化,最終形成了腐敗。從上海案的啟示來看,企業年金必須按照2004年社保部兩個《試行辦法》的要求,徹底實行信托制的市場化投資,從政府手里解放出來,交給市場主體去運營。

      2004年以前原有的企業年金經營模式有四種:政府經辦模式、企業自辦模式、保險公司團險模式和蛇口模式。最后一個模式不去討論,那是個別案例。在前三個模式中,上海出事的屬于政府經辦模式。出事時全國有600多億元的企業年金存量,最多的是上海,二是深圳,三是成都。上海出事之后,社保部頒布了34號文,限定在2007年底之前完成市場化的轉型。上海社保案說明,企業年金掌握在政府手里就難以建立起法人治理結構,于是就不可能建立強制性的信息披露制度,所以就導致問題頻出。

      

      四、避免出現社保案的出路

      

      2006年11月,國家審計署審計了29個省、直轄市、計劃單列市,查出了71.4億元的違規資金,這些違規可以分為5類,我在一篇文章中曾做過詳細的分析。據悉國家審計署將馬上要對縣市級的社保基金進行審計。針對上面談到的統籌層次太低、投資渠道不暢兩個方面的原因,我認為,要想避免出現社保案,就首先要解決這兩個方面的問題。

      第一,改造目前的基本養老保險制度。之所以目前中國的社保統籌層次太低,是因為城鄉差別太大,呈現經濟二元化結構。之所以就連實現省級統籌都很困難,是因為一省之內的經濟發展水平也存在較大差距,比如遼寧要實現省級統籌,大連肯定很不情愿,但朝陽卻非常愿意。于是道德風險將導致發達地區繳費不積極,甚至出現藏匿資金的現象,最后形成逆向選擇。為什么當時人民公社能搞成,是因為核算單位是在小隊,而不是大隊和公社,統籌層次低。所以,要想在目前的制度框架下提高統籌層次,那是很難的,幾乎是不可能的,道德風險與逆向選擇將有可能導致這個社保制度會破產的。

      我個人認為,只有改造目前的基本養老保險制度,使之適應目前經濟二元化結構,適應目前的經濟狀況。一個制度只要有統有賬,在二元結構下,就勢必會在統籌部分導致道德風險。在統和賬的28%繳費中,20%是社會統籌,8%是個人賬戶。要降低道德風險,只能擴大個人賬戶的比例即擴大制度的私有性,減小統籌比例,以最大限度地減少道德風險。如果27%是個人賬戶,1%是統籌資金,顯然就不太可能有道德風險。如果所有繳費百分之百地劃到個人賬戶,成為私有的,全國統籌肯定會立即實現。鑒于此,我建議大幅降低制度門檻即降低繳費比例,單位和個人繳費全部劃入個人賬戶,這是實現全國統籌的一個好辦法,只有這樣才能從制度上解決社保資金的風險問題。至于政府的責任,可以采取引入基本養老的辦法,資金來源于一般稅收。

      第二,統賬分類監管,實行不同的投資政策。不同性質的資金的投資應該分開。統籌資金的規則和賬戶資金的規則是不一樣的,這兩筆資金的性質也是不一樣的,所以,投資策略也應該有所區別,否則就是沒有效率。賬戶資金是私人的,是私有財產,可以繼承。統籌部分具有“稅”的性質,有一個PUBLIC的性質。政府用它投資,容易投向競爭部門,計劃經濟因素就容易回歸,會破壞市場經濟;如果投向資本市場,作為最大的機構投資者,作為國家主導的投資,會破壞資本市場的規則。根據我目前的研究,統籌部分的投資管理,最規范的是美國,其資本年回報率為7%左右,主要是投資于特種國債。這樣可以規避計劃經濟因素的回歸,可以規避對私人競爭性部門的沖擊,可以規避對資本市場的沖擊,同時,國家以較高的利率的形式承擔起責任來,規避市場的風險。

      眼下看,賬戶的這一部分資金必須要實行市場化投資。其投資規則幾乎要與企業年金的投資規則一樣。但我們現在的投資策略是統賬合一,兩部分資金實行一個政策,投資渠道只有兩條道,回報率太低。這樣導致幾個問題:一是統賬結合的制度的合法性問題。為什么要引入賬戶?目的就是要使這部分發揮財務可持續性的作用,使其具有進入資本市場的條件。可是建立了賬戶又沒有進入資本市場,建立賬戶的理由與合法性就不存在了。二是回報率過低,已經導致替代率逐年降低,有一些數據可以說明問題。在我隨國務院社保試點評估小組去東三省的調研中發現,他們的替代率從2000年到2005年在逐年降低。如果不提高賬戶收益率,最終受損的還是退休工人,其生活水平逐年下降,最終有可能使他們成為一個弱勢群體。三是賬戶基金的信托制投資管理在我國已積累了一些經驗,這就是企業年金的投資制度,從去年6月份開始進入市場到現在,資本回報率為9%。也就是說我們已積累了一些很好的經驗。另外,“全國社保基金理事會”那里畢竟也積累了一些經驗,資本市場可以承受企業年金投資之重,這也形成了共識。

      賬戶資金在實行市場化投資以后,從社保制度層面來看,它的投資體制就理順了,就建立起了資金安全性的防火墻,那時,它面臨的就幾乎完全是來自于市場的風險,與上海社保案中的道德風險就不一樣了。

      

      五、我堅決反對社會保障費改稅的理由

      

      剛才課題介紹說主張將社會保障給改稅,以加強監管。對此,我覺得這是有問題的。我認為,社會保障的供款在目前條件下是不宜費改稅的,我曾發過一些文章,表達了我的看法。這里我再次做個總結和歸納。

      1.所謂費改稅“與國際接軌”,這純屬子虛烏有

      都說費改稅是與國際接軌,但我詳細查過資料,發現這是一個錯誤。國際潮流與之恰恰相反,不是費改稅,而是稅改費。

      從歷史上看,社會保障基金的融資方式有一個演變過程。1882年德國成立社會保障制度以來,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:zhangchao
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