<var id="swcis"><tr id="swcis"></tr></var><ol id="swcis"><tbody id="swcis"></tbody></ol>
<menu id="swcis"><nav id="swcis"></nav></menu>

<var id="swcis"><tr id="swcis"></tr></var>
  • <wbr id="swcis"><source id="swcis"></source></wbr>
  • 鄭秉文:中國社保基金違規的制度分析與改革思路

    選擇字號:   本文共閱讀 4536 次 更新時間:2007-10-22 05:44:25

    進入專題: 社保基金  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      〔內容摘要〕文章通過透視社保基金的不同違規情況,對中國社保制度存在的制度缺陷進行分析。文章認為,社保制度設計的不科學與存在的問題是導致社保基金違規的根本原因,主要表現為社保統籌層次太低,投資制度不合理,立法缺位等。目前中國社保基金面臨的主要是管理風險和制度風險;風險控制的關鍵在于改革基本社保制度的大框架:一是要大幅調整和改造統賬結合的制度結構,使之能夠提高統籌層次;二是要盡快改革基金投資制度,以提高賬戶資金投資收益率;三是應該盡快立法,以規范社保制度運行管理成本及其機構運行的行為。

      〔關 鍵 詞〕社保制度改革 社保資金投資 社保審計 資本市場

      

      中國社保資金違規日益成為全社會關注的一個焦點。然而,縱觀發達經濟體上百年的歷史,即使在其社保制度“不成熟”的初期,或在其人均GDP也是只有幾千美元的歷史階段,也鮮有如此震動全社會的社保資金違規的記錄。

      2006年11月審計署對省級社保資金審計的結果顯示,有71.35億元社保資金違規;目前國家審計署已開始對縣市級五項社保基金進行全面審計(2006年是對29個省本級和直轄市和5個計劃單列市的養老、醫療和失業這三項基金審計) ,按預定計劃,到2007年底之前即可完成;按照規律推測,這次審計結果肯定不比2006年的審計樂觀,因為這次審計的對象比2006年的統籌層級還要低,審計的險種多,范圍大。鑒于目前中國社保統籌主要以縣市級統籌為主,這在相當程度上是決定這次審計結果不容樂觀的一個基本根據,它帶有相當的必然性。

      2006年上海社保案只是國家審計署對社保資金進行審計的導火索之一。本文試圖通過對審計報告暴露的違規資金進行分門別類地分析,探尋其深層的制度根源,找出社保資金違規案的某種必然性,進而給出規避違規風險的制度改革思路。

      

      一、中國社保資金違規操作的主要類型

      

      “社保基金”這個概念從廣義上講即從“大社保”概念上看,可分為3個部分:一是指強制性的基本社會保險制度的五險資金,即養老、醫療、失業、工傷和生育保險資金,這是中國社保制度中的第一支柱,其投資限制非常嚴格,只能協議存款或購買國債。二是指第二支柱,即企業補充養老與補充醫療保險的資金,這是自愿型的保險計劃,其投資限制較少,2004年勞動社會保障部兩個《試行辦法》發布之前基本沒有什么限制,此后做了市場化信托制的規定。三是全國社保基金理事會管轄的3000億元,它直屬國務院,另有一整套資金融資渠道規則和市場投資規定,是戰略儲備資金,目前既沒有支付的使命,又與社保制度運行沒有任何關系,一般說的社保資金不將其包括在內。從狹義上講,社保基金這個概念甚至也經常不包括企業年金,因為企業年金實行的也是完全市場化信托投資制度,基本屬于私人部門的事情,并且規模較小,到2006年底為910億元。

      從上面三部分資金的投資政策特點來看,“全國社保基金”和2004年以后第二支柱企業年金市場化投資的部分,面臨的主要是市場風險和運行風險,而第一支柱“五險”資金面臨的則主要是制度風險和管理風險。這是目前第一支柱社保五險資金與前者相比在風險管理中存在的主要區別。隨著社保資金規模的不斷擴大,在監督資源既定和其他條件不變的情況下,由于資金規模的擴大,原本潛在的矛盾和問題逐漸顯性化并尖銳起來,于是,違規現象便逐漸由或然趨向于必然。

      審計結果顯示 ,違規金額總計71.35億元,可分為五大類:一是“沒有實行專戶管理”的違規資金27.13億(其中含3.76億元屬于原行業基本養老保險統籌基金結余未移交財政專戶),占38.02%;二是“違規投資”占27.32%,19.49億(對外投資11.48億元、委托金融機構貸款未收回1.89億元、經商辦企業0.68億元、委托金融機構貸款和對外投資等5.44億元);三是用于彌補支付缺口16.69億元,占23.39%;四是用于構建辦公用房和彌補行政經費(含違規擔保和其他房產與職工宿舍)6.5%,為4.64億元;上述四類占了違規總額的95.23%;五是由于管理混亂和賬目不全等原因造成的損失,這些涉嫌刑事犯罪的不到5%,請見表1。

      

      上述審計結果具有相當的代表性和典型性,它至少給出兩點重要結論:第一,從違規資金比例中看出,地方政府既是風險管理的主體,又是風險的主要源頭,這是一個不爭的事實:前四類違規均屬地方政府行為,它竟占違規資金總量的95%左右,而涉及到管理不規范、主要由管理水平和工作態度等非制度性因素導致的違規數量則大約只有5%左右;第二,審計報告將1999年作為一個界限,在此之前發生的違規問題金額23.47億元,占33%,在此之后是47.88億元,占67%。這個界限劃定的意義在于:1999年以前的違規資金如果主要被看作做是歷史的遺留問題的話,2000年之后出現的違規主要是制度缺陷造成的,因為在1999年之前,社保基金財務會計制度尚不健全,一些地方政府出于保險基金保值增值的需要,委托理財和投資現象比較嚴重,擠占挪用基金的違規很多,導致基金至今不能收回。

      這兩點結論性總結是非常重要的,它是對當前社保資金安全性風險的深層制度源頭的一個概括和映射:當前中國社保資金的主要風險來自于制度設計的不合理,存在許多難以克服的障礙和弊病,由此導致了眾多地方政府的道德風險,進而導致社保資金安全性威脅與丑聞幾乎成為一個“制度伴隨物”。中國社保制度設計本身存在一些“內生性制度缺陷”,如果將之與國外社保制度比較就會發現,這些內生性缺陷是導致違規的主要制度根源,帶有一定的必然性。

      

      二、中國社保資金違規的若干制度原因

      

      在上述五類違規表現中,前四類屬于制度設計不合理而導致的違規現象,第五類屬于管理水平或由于制度漏洞而導致的利益輸送和腐敗性質的違規。

      1,社保統籌層次太低

      中國社保“五險”均以地方統籌為主,養老和醫療等主要險種以縣級統籌為主(養老和醫保的個人賬戶資金除外)。早在1991年國務院頒發的33號文《關于企業職工養老保險制度改革的決定》就已提出,“要積極創造條件,由目前的市縣級統籌逐步過渡到省級統籌”,然而,16年過去了,統籌水平紋絲未動,仍停留在縣市級水平上;雖然我們早就認識到了提高統籌水平的重要性,并在此后幾乎所有國務院和部委級別文件中都每每提出要將縣市級水平提高到省級,但是,在為之奮斗了16年之后我們發現,統籌水平還是沒有什么起色。

      縣級統籌意味著實際控制社保統籌基金的真正決策者和操作者是多達兩千多個縣市地方政府,意味著兩千多個統籌單位可以將社保資金畫地為牢,各自為戰;情況更為嚴峻的是,每個統籌單位里在資金流上是五險資金自我封閉和獨立運行,在行政管理上歸屬不同的“中心”或“處”管理,就是說在“塊塊”為基礎的縣級統籌里又出現了好幾個險種為基礎的“條條”,如果再加上農村的合作醫療和養老資金的獨立行政管理,每個“塊塊”里(統籌單位)又存在著多個險種的“條條”潛在“風險點”,于是從全國來看,社保資金潛在的“風險點”多達上萬個。審計結果表明,僅“沒有實行專戶管理”違規資金總額就達38.02%,這是統籌層次低導致的最典型的違規現象,是條塊交錯的分散化和碎片化管理的直接結果。

      地方政府作為違規主體意味著,絕大部分違紀違規的決定都是由當地政府做出,或是挪用于扶持困難企業,或是發放各種生活補助,或是直接用于生產投資等,他們作為基金監管的地方行政部門,既是社保制度運行的執行主體,又是資金風險的主要源頭,于是,在橫向上2000多個統籌單位存在著上萬個風險點,在縱向上全國社保資金的監管層次多達4個:在縣市級統籌中(這里的“市”主要是指縣級市),真正實現地級市統籌的是少數,比如江蘇省徐州市直屬5區形成市本級,其所轄的6縣(市)成為6個統籌單位,于是便存在7個統籌單位 。這樣,中國目前社保資金的縱向管理層級實際形成了中央、省、市地、縣市這樣一個4層級結構,在中央監管部門對2000多個統籌單位的監管跨度里,中間隔著省和市地兩級政府。

      這種縱向“4層級隔級監管”和橫向“碎片化管理體制”現狀造成的后果主要有兩個:一是縱向上信息傳遞嚴重損失,監管力度和效果遞減,中央對地方政府和勞動保障部門只具有業務指導權而無管轄權,對地方上以政府名義違規動用社保基金的行為無從知曉,無從下手,無能為力。例如,“沒有實行專戶管理”之所以占違規資金總額的1/3強,大多就是因為地方政府多家銀行多頭開戶造成的。二是橫向上形成的上萬個“碎片”必將導致地方政府干預權力的絕對化、隱蔽化和政治化,在GDP至高無上的環境下,地方政府對其使用管理的目標就會與中央政府的總目標發生沖突,產生背離,他們便會采取各種辦法予以變通,千方百計突破限制,以確保地方政府的經濟目標和政治目的。

      統籌層次低意味著社保資金在使用調劑上呈地方割據狀態,如果再加上社保資金征繳體制的二元結構和“條塊交織”,其形勢更為復雜 ;這既是統籌層次低的一個表現,也是制度設計上的又一個“內生性缺陷”。中國社保費征繳主體一分為二的現狀在一定程度上導致資金的歸集、上解、管理、支付等諸多環節上出現問題,甚至相互扯皮,責任不清,銜接不暢,審計結果指出的16.20億社保費“代征機構未按規定時間將其轉入專戶”基本就屬于這種情況。上海社保案以后,進入資金專戶已引起各級政府的高度重視,專戶管理已成為一個政治要求,但實際控制權還是在縣市級地方政府手里,風險根源在制度設計上依然存在。

      從世界范圍看,無論是縣級統籌水平的“塊塊管理”,還是社保費征繳的“二元體制”,這在全世界一百多個國家社保制度中幾乎是絕無僅有的特例:全國統籌和專戶管理與征繳一元化體制是任何國家和任何社保模式(只有少數幾個國家與一般稅收混合管理)運行的一個“通則”;在全國統籌下,社保資金由中央政府統收統支,資金集中在中央政府的一個專戶里;一個專戶與一支筆管理收支是全國統籌的基本特點。在中國,即使在已完成試點的東北三省 ,也沒有實現真正意義上的省級統籌,省里只具有一定的調劑權,統籌基金實際還是由市縣級政府掌握。當然,在違規動用的投資中,也有許多情況是為了提高社保基金保值增值的能力,為了提高資金的使用效率和收益率,在主觀上,其動機是良好的。

      社保制度統籌層次低還是影響社會和諧與社會穩定的最大障礙(比如勞動人口異地轉移接續關系非常困難,退休人口異地享受養老醫療待遇成為不可能,地區間行業間的待遇差距十分明顯,甚至已成為近幾年來“兩會代表”激烈抨擊的一個重點),也是難以完成十六屆六中全會提出的到2020年基本建立覆蓋城鄉社保體系的最大障礙(農民工等弱勢群體參保意愿不強并且退保嚴重,制度覆蓋面難以擴大到農村,對全社會的減困貢獻率較低) 。

      2,投資制度不合理

      1996年4月12日國務院辦公廳頒發的《關于一些地區擠占挪用社會保險基金等問題的通報》(國辦發明電[1996]6號)明文規定,“社會保險基金結余主要用于購買國家債券,購買國家債券后仍有結余的應按規定存入銀行賬戶,不得用于其他任何形式的投資。”在此之前,《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》(國發[1995]6號)和財政部、勞動部《關于加強企業職工社會保險基金投資管理的暫行規定》([1994]財社字第59號)也都曾做出類似的規定。但十幾年過去了,覆蓋面、資金規模、市場環境和銀行流動性等內、外部條件均已發生重大變化,這樣的投資規定和回報率早已不適應社保制度的要求,協議存款和購買國債的投資限制存在兩個重大問題:一是收益率太低(僅有2-3%左右),嚴重地抑制了增值的本性,降低了參保人的替代率,影響了“門外”就業人員參保的積極性,限制了社保擴大覆蓋面工作的有效性。二是這兩條投資渠道收益率低,而且非常不暢通,在操作上困難重重,沒有制度保障,難以實現,尤其在銀行流動性過剩的情況下。

      “違規投資”在審計結果中之所以位居第二,達27.32%,投資制度不合理無疑是重要原因之一。按目前的投資規定,統籌資金和賬戶資金不加區分地統統被限制在協議存款和購買國債這兩個渠道里,這種統籌資金和賬戶資金采取“統賬合一”的投資規定,是對做實賬戶為特征的積累制社保制度的嚴峻挑戰,(點擊此處閱讀下一頁)

    進入 鄭秉文 的專欄     進入專題: 社保基金  

    本文責編:zhangchao
    發信站:愛思想(http://www.gp755.com),欄目:天益學術 > 社會學
    本文鏈接:http://www.gp755.com/data/16266.html

    0 推薦

    在方框中輸入電子郵件地址,多個郵件之間用半角逗號(,)分隔。

    愛思想(aisixiang.com)網站為公益純學術網站,旨在推動學術繁榮、塑造社會精神。
    凡本網首發及經作者授權但非首發的所有作品,版權歸作者本人所有。網絡轉載請注明作者、出處并保持完整,紙媒轉載請經本網或作者本人書面授權。
    凡本網注明“來源:XXX(非愛思想網)”的作品,均轉載自其它媒體,轉載目的在于分享信息、助推思想傳播,并不代表本網贊同其觀點和對其真實性負責。若作者或版權人不愿被使用,請來函指出,本網即予改正。
    Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 愛思想 京ICP備12007865號 京公網安備11010602120014號.
    易康網
    国产自拍