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  • 鄭秉文:建立“主權養老基金”與外匯儲備分流的戰略部署

    選擇字號:   本文共閱讀 4142 次 更新時間:2008-03-31 01:36:53

    進入專題: 主權養老基金   外匯儲備  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      〔內容提要〕中國建立主權財富基金“中投公司”是過多的外匯儲備條件下不得已而為之,中國投資威脅論重新抬頭是自然的。主權養老基金是主權財富基金的孿生兄弟,他們相輔相成,互通有無,既可對龐大的外匯儲備進行二次分流,又可防止中國威脅論;既可用以應對老齡化,又可提高外匯儲備收益率,分散其風險。文章對國外主權財富基金和主權養老基金的發展現狀和趨勢進行了對比和展望,對主權養老基金這個嶄新的概念進行了定義和分類,對俄羅斯2008年2月1日改組建立的“國家福利基金”的戰略意圖進行了剖析,在對中國建立主權養老基金的現實性與可能性進行制度條件分析之后,提出了建立2只“儲備型”和1只“繳費型”主權養老基金的三足鼎立的政策建議,提出在相當時期內中國統賬結合制度下統籌資金難以建立“繳費型”主權養老基金。

      〔關 鍵 詞〕主權財富基金 主權養老基金 養老保險 外匯儲備 社保改革

      

      由于外匯儲備過多,中國建立了主權財富基金(SWFs)“中投公司”,由此引起中國投資威脅論重新抬頭,西方金融保護主義暗流涌動。但是,如果建立主權養老基金(SPFs),既可“分流”過多的外匯儲備,提高外匯儲備收益率,又可緩解中國威脅論;既可用以應對老齡化,又可分散風險。這是因為,主權財富基金幾乎全部為新興經濟體和海灣國家所獨有,而主權養老基金在西方國家則比比皆是,具有很高的認知度和容忍度;所以,建立主權財富基金容易被看作是外匯“飼養”的怪獸,但建立主權養老基金則自然被看作是立地成佛和還“匯”于民的“天使”。

      

      一、孿生兄弟:“主權養老基金”vs.“主權財富基金”

      

      (一)主權養老基金概念的提出

      

      中投公司(CIC)于2007年9月正式掛牌之后,主權財富基金一時間成為報章媒體熱議的一個頻繁的“關鍵詞”。在國外,主權財富基金雖已存在幾十年,但真正形成規模并引起全球關注也是最近這幾年的事情。這是因為主權財富基金近幾年來發展迅速,1990年其全球規模還不到5000億,而今天,不僅規模已達幾萬億美元,而且在全世界主權財富基金20強中,1997年之后建立的就有13只,而1997年之前建立的只有7只 [1]。

      正在主權財富基金剛被公眾有所了解并剛剛被國際投資市場稱之為“第三力量”而嶄露頭角或說其規模剛剛超過對沖基金和私募基金(PE)的時候,人們忽然發現身邊還存在著一股“第四力量”――“主權養老基金”(SPFs),并且,其公眾認知度要比主權財富基金(SWFs)高得多,規模也大得多:截止到2006年底,全世界主權養老基金總規模已超過4.1萬億美元 [2],其中僅“美國聯邦養老信托基金”一只就將近2萬億美元。此外,還有一點也是確定的,主權養老基金也不是今天才突然出現的,它的歷史比主權財富基金更為久遠,只不過主權養老基金這個嶄新的概念在日前OECD的一項報告中首次創造、出現并使用而已 [3]。

      相比之下,主權財富基金的規模則相形見絀,并始終沒有一個準確的權威估計,甚至就連IMF官方說法也前后不一,例如2007年9月12日IMF統計局官員凱斯特的估計是在1.5-2.5萬億之間 [4],而研究部主任約翰遜的估計是3萬億美元 [5]。2007年11月14日美國財政部負責國際事務的副部長麥克科米克估計說 [6],目前全球大約有40只主權財富基金,其中一半是2005年以后建立的,總規模在1.9-2.9萬億美元左右;2007年12月20日《華爾街日報》載文認為 [7],目前全球主權財富基金大約在2萬億美元左右,不到40只。美國皮特森國際經濟研究所專家杜魯門則認為,全球只有28個國家建立了主權財富基金,大約是2.1萬億美元。哈佛大學經濟學家、IMF前首席經濟學家羅格夫則估計是3萬億 [8]。

      

      (二)在“養老金”這個大家族中主權養老基金的地位

      

      主權養老基金的“地位”與“養老金”的概念緊密相聯。“養老金”是一個“大家族”,由三個部分構成:一是公共養老基金即社會保障基金,二是補充保險基金即企業年金,三是私人養老保險產品。于是,就出現了三個不同的范疇。

      1,上述三部分共同構成了“養老資產市場”。2006年OECD資產總值為24.6萬億美元,其中66.1%(16.2萬億美元)為“養老基金”即前兩部分之和,17.7%(4.3萬億美元)為銀行和投資公司提供的退休產品,14.1%(3.5萬億美元)為保險公司或養老保險公司提供的養老保險合同,2.1%(0.5萬億美元)為企業和機構舉辦的職業年金資產負債表上用于未來支付的即DB型的“賬面儲備”。

      2,除去私人養老保險產品安排之后,上述兩部分之和被稱之為“養老基金”資產。2006年全世界養老金資產投資市值為16.86萬億美元(2004年為14.20萬億),其中OECD國家就占16.24萬億,而非OECD成員國僅為0.62萬億,歐元區為1.47萬億,亞洲1.27萬億,拉美0.33萬億,金磚四國0.24萬億,G10國家高達14.83萬億;2004-2006年世界“養老基金”平均增長率為9.02%,其中最低的為亞洲(7.77%),其次為是G10國家(8.07%),再其次是OECD國家(9.01%),最高的是拉美(26.92%),其次是金磚四國(23.30%),再其次是歐元區(13.62%)。上述數據說明,世界養老基金資產的特征有二:一是發達國家養老金資產規模非常之大,但增長速度緩慢;二是欠發達國家資產規模非常之小,大增長速度非常之快。

      3,除去上述第二和第三部分以及其他“普通”養老基金(不屬于現收現付制公共養老基金的盈余等),即可算作主權養老基金的范疇。相比之下,主權養老基金有兩個特點:首先,其增長速度要快于“普通”養老基金,例如,2006年OECD4.1萬億美元主權養老基金僅占全世界養老基金16.86萬億美元的四分之一,但2001年至2006年主權養老基金平均增長速度為9.1%,而其他“普通”養老基金增長速度是8.9%,其中,增長最快的是新西蘭、西班牙和沙特,分別是45%、27%和24%。另一個特點是,主權養老基金資產占GDP比例的增長速度快于私人養老基金(主要指上述第二部分,也常常包括第三部分),以2006年為例,挪威主權養老基金占GDP比例為83.0%,而私人養老基金只占6.8%;瑞典主權養老基金占比為30.6%,而私人養老金只占9.5%,日本主權養老基金占比27.9%,而后者占23.4%,韓國前者占21.5%,后者僅占2.9%。2006年OECD主權養老基金資產占GDP比例平均為23.9%。

      

      (三)主權養老基金的概念界定及其特征

      

      1,主權養老基金分為“繳費型”和“儲備型”兩種。從上述主權養老基金的“定位”可大致推演出其基本“定義”,根據OECD這份報告,所謂主權養老基金,無非是指這兩類公共養老基金:第一類是“繳費型”主權養老基金,即由政府或社保部門建立的支撐現收現付制的公共養老基金,其資金來源主要是參保者的繳費余額。由于老齡化的壓力和其他改革政策的限制,繳費型主權養老基金越來越受到各國的重視,日益成為一個重要和普遍的投資方式,成為整體社保制度的一個組成部分和重要金融因素,成為政府當局保護社會養老制度可供選擇的一個途徑和未來公共養老金制度改革一個有效工具。丹麥的“社保基金”、美國的“聯邦社保信托基金”和日本的“政府養老金投資基金”等均屬于這一類。第二類是“儲備型”主權養老基金,即由政府直接建立、在管理上與社保制度自身相分離、融資渠道主要來自轉移支付的公共養老基金。澳大利亞的“未來基金”和新西蘭的“超級年金基金”就屬于這一類,一般來說其特點是十幾年甚至幾十年內不支付,以應對社保制度未來的赤字壓力。

      2,“繳費型”主權養老基金的“主權性質判斷”標準。不言而喻,如同其名,所有主權財富基金的第一特征就是其“主權”的特征,即國家直接建立和管理(盡管有時采取商業運作模式)、由財政撥款構成的投資基金具有天然的主權性質,概莫能外。“儲備型”主權養老基金也毫無疑問具有同樣的特征。但“繳費型”主權養老基金的情況則比較復雜,不是所有社保制度的繳費余額都具有主權性質,從是否具有主權性質來看,“養老金”概念下的繳費余額可以分成五種類型:一是DB型現收現付制下的支付余額,因為這種制度割裂了繳費與受益之間的精算關系并由國家承擔“無限”責任,所以它具有“主權”的性質,是典型的“繳費型”主權養老基金;二是分散決策的DC型完全積累制度下個人賬戶資金(如十幾個拉美國家的制度和我國香港強積金)帶有強烈的私人儲蓄性質和個人繼承性質,所以不具有“主權”的性質。三是介于DC型完全積累制和DB型現收現付制這兩個端點之間“中間地帶”的某些社保制度類型,對他們應具體情況具體分析,就筆者所及,歐亞七國的名義賬戶制、德國的積分制、新加坡等十幾個國家實行的中央公積金制、中國的統賬結合等這4個“混合型”制度下的賬戶資金余額,在中央政府統一實行投資營運、國家給予最后擔保、國家統一公布利率這3個條件之下(例如,我國統賬結合的個人賬戶資金如果由省級政府負責運行就不具有主權性質),筆者認為就具有主權的性質了,就可成為主權養老基金。四是地方政府舉辦的自愿型職業年金雖然也是DB型現收現付制并且規模十分龐大,例如美國“加州公務員退休金制度”(CalPERS)已超過2000億美元,覆蓋150萬人 [9],但也不具備“主權”性質,因為地方政府不具有“國家主權”;五是私人部門的職業年金不管是DB還是DC型的,均沒有“主權”性質,不屬于主權養老基金。

      3,繳費型主權養老基金具有顯性或隱性債務。主權財富基金和“儲備型”主權養老基金純粹是一個投資基金,沒有任何隱性或顯性債務。可是,“繳費型”主權養老基金則不同,雖然其運行規則同樣具有投資基金的性質,但它既可以有隱性養老債務(指現收現付制下未需償還的養老金權利的價值減去繳費余額累計儲備之后的凈值),也可以有顯性養老債務(指由于提高當前繳費形成的積累余額,例如加拿大養老金計劃1997年改革提高繳費形成的余額儲備) [10],這種債務特征是與生俱來的,因為其資金來自于社保繳費(稅)。顯而易見,在全球主權養老基金的總量中,“儲備型”所占比例很小,目前僅有幾個國家擁有,絕大部分是“繳費型”的,因為在全球170多個經濟體的社保制度中,絕大部分實行的是DB型現收現付制或類似的融資制度。

      

      (四)主權養老基金的一個趨勢:與主權財富基金的界限日益模糊

      

      “主權養老基金”(SPFs)與“主權財富基金”(SWFs)本是一對孿生兄弟,許多特征非常相像,甚至界限模糊。最典型的相似性或趨同性主要有2個,即他們的資本來源和資產持有相互交叉;主權養老基金的投資策略越來越像主權財富基金。

      1,主權財富基金和主權養老基金的資本來源和資產界限日益模糊。眾所周知,許多主權財富基金的資金主要來自于資源出口或商品出口積累的外匯儲備,例如全球最大的主權財富基金是阿聯酋的“阿布扎比”,但同時也能看到一些主權養老基金也是來自外匯儲備或財政收入,最典型的是2005年更名的挪威“全球養老基金”,其前身是1990年建立的“石油基金”。挪威政府當年清醒地認識到,他長期面臨的將是涉及到國計民生和經濟全局的兩條交叉曲線:一條是由于儲存量減少未來50年石油收入占GDP比例不可避免地下降曲線,預計到2010年下降到6%,2020年5%,2030年4%,2040年3%,2050年為2%。這個影響對挪威來說是巨大的。第二條是未來50年里由于日益老齡化而導致的社會養老保險支出占GDP比例不斷上升的曲線,從1973年的5%上升到2000年的7%,2010年是9%,2020年12%,2030年14%,2040年17%,2050年高達18% [11]。挪威當年建立“石油基金”就是為了將這兩條曲線盡量“拉平”,將其作為一個“緩沖器”來“燙平”短期內石油收入的變化,作為解決人口老齡化和石油收入日益減少這兩個問題的一個工具,為子孫后代轉移一部分財富,以實現石油物理儲備與金融資產儲備的置換。

      如同主權養老基金常常來自于外匯儲備,同樣,也有一些主權財富基金來自于社保繳費收入,例如,在唯一有兩支獨立管理的主權財富基金的新加坡,(點擊此處閱讀下一頁)

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