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  • 鄭秉文:法國“碎片化”福利制度路徑依賴:歷史文化與無奈選擇

    ——2007年11月法國大罷工札記[1]
    選擇字號:   本文共閱讀 7245 次 更新時間:2008-06-10 13:53:42

    進入專題: 法國   碎片化   福利制度   路徑依賴  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      在法國,罷工成風,數不勝數。最近的一次全國性大罷工發生在2007年11月13-23日。這是法國近代史上大大小小的第n次全國性大罷工,工會、業主和政府三方是第n次坐下來談判。這次全法大罷工的導火索與以前很多罷工一樣,還是由法國社保制度改革引起的;但是結果卻與以往大不一樣:這次政府沒有退讓,而是工會妥協了,這樣的結果在近十幾年來的法國罷工記錄里是幾乎是首次,它引起全世界的關注。

      

      一、導言:2007年11月大罷工的主要經過與結果

      

      1.僅次于1995年法國鐵路大罷工

      

      2007年11月13日,法國國鐵公司(SNCF)7大工會(法國國鐵公司總共有8個工會,只有1個即火車司機獨立聯合會宣布不參加罷工)正式宣布舉行“無限期大罷工”,由此,鐵路大罷工打響了全法公營部門大罷工的第一炮,隨即巴黎公交公司(RATP)等立即群起響應,同聲抗議社保制度改革。在這次大罷工期間,全法700個高速鐵路(TGV) 班次只有90個正常運行;巴黎大區三分之二以上的地鐵線路停止運行,快線地鐵(RER)只有四分之一正常行駛;地面公交更加混亂,基本處于癱瘓狀態,因為雖然正常行使的公共汽車大約60%,有軌電車大約75%,但周邊公路車龍已超過200公里長,把巴黎包圍得水泄不通。

      法國人曾有戲言稱法國是“春季工作、夏季度假、秋季罷工、冬季過節”。2007年秋季注定又一次為這個戲言做了一個很好的注釋。由于上臺不久的雄心勃勃的薩科齊總統剛剛宣布社保改革方案,于是,早在10月18日醞釀已久的全法鐵路大罷工就已如期舉行,24小時大罷工造成法國鐵路全線癱瘓;接著,10月28日航空公司舉行24小時罷工,全法所有機場同時癱瘓,例如,巴黎奧爾利機場不得不準備4000多個房間來安置滯留的旅客。

      

      如果說前兩次罷工是“序幕”的話,那么,在這次罷工中11月18-20日就是“高潮”。這次罷工的始作俑者是交通部門,但隨著進程的推進,加入罷工行列的群體越來越多,人數最多時,法國電氣公司(EDF)、法國煤氣公司(GDF)、中小學、大學、醫院、郵政、消防隊、稅收、護士、電視臺、芭蕾和歌劇演員、氣象預報員、甚至印刷工人和香煙店工人等十幾個行業也都走上街頭舉行游行示威。一時間,電臺和電視節目的正常播出受到影響;不少中小學被迫停課,40%的教師加入罷工行列,人數超過30萬人;全法85所大學近半數發生罷課事件;印刷工人和送報工人罷工,導致看不到全國性報紙;許多演出被迫取消,等等。

      據不完全統計,在巴黎、馬賽、里昂、戛納、南特、雷恩等城市游行隊伍共148個。

      

      2.在這次罷工中政府成為“贏家”的主要原因

      

      雖然這次全法大罷工只持續了10天,于11月23日宣告結束,但是,十幾年來,這大概是唯一的一次以工會妥協和失敗而告終的全國性罷工事件。從1995年秋季持續一個月的震驚世界的鐵路大罷工,到2005年秋季令世人瞠目的青年騷亂和2006年春季歷歷在目的反對《首次雇傭合同法》的青年騷亂,每次都是政府被迫退讓,幾乎無一例外。例如,1995年朱佩政府提出的拯救社會保險制度改革“特殊退休制度”的改革計劃遭到了鐵路工人的強烈反對和200萬民眾激烈抗議,全國交通全部癱瘓,政府后來被迫撤銷改革計劃,朱佩后來被迫黯然辭職。

      這次罷工政府獲得成功,大約有以下一些因素發揮作用:

      首先,廣大市民成為罷工的實際受害者,甚至成為罷工的“人質”(薩科齊總統語)。根據法國財政部的統計,罷工每天給法國經濟造成的損失達4億歐元,巴黎市內的旅店預定取消量超過25%,主要景點如艾菲爾鐵塔、凡爾賽宮、盧浮宮的門票銷售大幅下降,飲食服務行業幾乎遭受滅頂之災,甚至業主們擔心難以支付店面租金和服務員工資,飯店、咖啡店、網吧、健身房等都受到極大影響,例如加尼亞大歌劇院附近的一個咖啡館雇主克雷茲說,“罷工以來,銷售額大約損失了40-50%”。巴黎歌劇院取消了十幾場演出,導致的直接經濟損失為360萬美元。

      其次,罷工給民眾生活帶來很大的不便,市民產生厭倦情緒,甚至20日巴黎有上千人舉行了反罷工的游行隊伍,對鐵路交通員工罷工表示出極大不滿,民意逐漸倒向政府一側,這是這次大罷工與1995年反對希拉克改革大罷工的一個最大區別。法國《回聲報》民意調查顯示,55%的法國民眾反對罷工,法國《自由報》的民調結果是59%民眾支持政府進行社保改革,伊福普民調所(IFOP)測驗中有62%受訪者認為罷工是“沒有道理”,1%未表態;英國《獨立報》民調結果顯示,超過70%的法國人支持薩科齊政府的改革行為。

      最后還有一個重要原因,即總統薩科齊剛柔結合,自始至終低調處理,這是十幾年來法國最高層領導在罷工中很少采取的策略。薩科齊總統公開表態只有2次,一次是在鐵路工人發動罷工數小時前,薩科齊重申將把經濟改革政策“進行到底”,另一次是20日高調回應罷工浪潮,表示繼續堅定不移地推行改革。除此之外,薩科齊再也沒有發表什么言論,始終站在幕后,遠離公眾視線之外,把所有的“一線問題”都留給了內閣部長們和黨內高官出面處理,他本人從不在晚間電視和報紙上公開出頭露面,這就為他最后出面收拾殘局留下了空間,贏得了公眾輿論。薩科齊對待罷工的態度意指堅定,毫不妥協,但卻柔里透剛,有禮有利有節,例如,被譽為歐洲大學之母的法國第四大學即索邦大學歷史學教授切旺蒂爾評論說,“政府的策略是非常明智的,它不是激烈批評人民說你們大家都太懶惰了,這說明薩科齊技高一籌,爐火純青,我們甚至都為之感到震驚”。薩科齊總統的社會事務顧問蘇比解釋說,“對于社會事務,如果你要有效率并在談判中取得優勢并恰如其分的話,保持沉默有時比走向前臺更好”。在薩科齊看來,如果他本人在罷工中高調亮相,勢必會成為游行示威中的避雷針,在他看來,“這樣的沖突對我來說,即沒有贏家也沒有輸家”。其實,輿論界認為,薩科齊本人并不是如此溫和的性格,而是一個“硬漢”,這很可能與他的經歷有關:2005年秋和2006年春在處理青年騷亂時他正是內政部長。

      

      3. “特殊退休制度”改革首當其沖

      

      幾十年來,歷屆法國元首和政府都試圖改革法國基本養老體制的“特殊退休制度”,但每次都遭到了工會的強烈反對,百般抵抗,都以政府的妥協為結果而使改革無疾而終。從參加罷工的人群來看,這次大罷工的特點有三:第一,參與罷工走向街頭群體主要由兩部分人組成,一部分是“特殊退休制度”覆蓋的那些行業,另一部分是公務員。第二,“特殊退休制度”覆蓋的運輸工人是此次工潮的急先鋒,但隨后,這個特殊退休制度覆蓋的其他所有行業都隨之跟進加入進來,幾乎所有與這個“特殊退休制度”有關的行業和部門工會都紛紛遞交了罷工通知,他們的目的只有一個即反對改革“特殊退休制度”。第三,包括其他公務員系統的所有潛在改革對象最后都卷入了罷工浪潮之中,雖然他們與“特殊退休制度”覆蓋的群體的利益訴求有所不同,但是各路兵馬齊上陣,最終也成為這次罷工的主力軍之一,矛頭直指公務員體制改革和國內改革計劃,目的在于保護自身利益,免得殃及魚池,這就導致罷工形勢更加復雜化:諸潮合并,薩科齊面臨著執政以來最大的社會壓力和嚴峻考驗。

      可以說,十幾年來法國社保改革的首要目標就是這個“特殊制度”,這個碎片是法國社保制度的一個軟肋,是每屆總統和總理改革的第一對象,是改革法國基本養老制度的突破口。所以,雖然法國歷次改革都屢改屢敗,但又不可能繞開它,薩科奇在2007年11月12日罷工前夕赴柏林參加法德峰會時,德國總理默克爾都對改革這個“特殊制度”公開表示支持。

      

      二、高度“碎片化”福利制度:安全網還是火藥桶

      

      1.法國福利制度高度碎片化:大碎片套小碎片

      

      眾所周知,法國作為老牌資本主義國家,現代福利制度是由幾個世紀以前誕生的傳統自發性行業和職業互助會改造過來的。經過1945-46年和1948年的改革,原本五花八門、支離破碎的福利制度逐漸形成了目前由四大制度構成的基本養老制度格局:

      第一是“普通制度”,覆蓋所有包括工業、商業、服務業等私人部門的工薪階層;第二是“農業制度”,覆蓋所有農業經營者和農業工資收入勞動者;第三是“特殊制度”,主要覆蓋公務員、職業軍人、地方公共機構人員、法國鐵路公司(國營)、電氣煤氣工作人員、礦工、海員等;第四是“自由職業制度”,覆蓋所有自由職業者,如手工業者、企業家、自由工商戶等。

      在全法就業人口中,普通制度、農業制度、特殊制度、自由職業制度這4個制度的覆蓋率分別是49.20%、11.65%、18.17%和20.98%。這四個“大碎片”是有許多“小碎片”構成,大碎片里面還套著小碎片,碎片里面還有碎片,比如,僅2007年11月這次引發全國大罷工的“特殊制度”來說,目前就包括11個“大制度”和9個“小制度”:11個大制度分別是國家公務員退休制度、法國電氣公司和煤氣公司退休制度(EDF-GDF)、法國國鐵公司退休制度(SNCF)、巴黎公交公司退休制度(RATP)、礦工退休制度、海員退休制度、神職人員與公證員退休制度、法蘭西銀行退休制度、地方公職人員退休制度、國營工人退休制度和軍隊退休制度;9個“小制度”分別是煙草業退休制度(SEITA)、歌劇與喜劇退休制度、劇院退休制度、儲蓄所退休制度(包括十幾個很小的特殊退休計劃,比如軍隊儲蓄制度,非職業消防隊退休補償制度等)、特殊行業退休金庫制度(如印刷業、Hérault鐵路、)、工傷事故基金、農業工傷基金、特殊地區集體制度(該制度包括80多個小的特殊退休計劃,比如市鎮退休金庫、港口自治退休制度等)和國民議會退休制度。

      法國高度碎片化的福利制度現狀令人眼花繚亂,以上僅是我從浩繁零散的資料中攫取而得,很不全面,就是法國學者也很難完全厘清,法國Metz大學講師杜朗就斷言說,就法國社保制度的碎片數量來說,“這個清單要遠遠比它還要長”。甚至有人說,確立碎片化福利制度的法國《社會保障法》第L711-1章和第R711-1章也沒有完全囊括所有的多入牛毛的小制度。我多年前曾看過一份材料說,如果用“計劃”來分類,法國的養老計劃的數量多達1500多個。

      

      2. “特殊制度”享有特殊待遇:碎片化福利待遇

      

      不僅上述法國四個基本退休制度之間待遇水平不一致,而且,每個小制度和小計劃之間都享有獨特的福利特權和高度的自治權,并且不同群體福利待遇之間存在相當的差距。這樣,法國整體福利制度無論在行政和基金管理上,還是在福利待遇水平上,都呈現出一種高度碎片化的分離狀態,尤其體現在“特殊制度”中。在這個制度中,國家公務員16萬人、地方公務員55萬、礦工40萬、國鐵公司33萬、法國電氣公司和煤氣14萬、司法人員4萬、海員11萬、銀行1.5萬,此外還有軍人,等等。總體來說,與其他3個退休制度相比,“特殊制度”的特權體現在這樣幾個方面:繳費年限要少一些,退休年齡低一些,待遇水平要高一些等等。例如:

      ―――法國國鐵公司(SNCF)員工達33萬,是該制度中人數最多的行業。該公司員工養老繳費率只有7.5%,比其他私人部門15%低一倍,法定退休年齡是55歲,但50歲退休時可領到75%的退休金。高速列車駕駛員月收入較高,在3000-3400歐元之間,每周工作時間僅有20小時。

      ―――歌劇院有永久工作人員1680人,他們的退休制度制定于1698年的路易十六年代,規定154名芭蕾舞蹈演員在服務10年之后,最早可在40歲退休,最晚是42歲,其中歌詠隊成員可在50歲退休。芭蕾演員的退休待遇與火車司機基本相同。

      ―――機場調度員每周只需工作24小時,法定退休年齡為57歲,此外還有2個月的帶薪假期,每月薪水高達4000-8000歐元。

      ―――法國電力公司(EDF)根據1946年一項法律規定,任何員工只要曾經完成過一件艱苦的工作,就有權利在55歲退休,其“艱苦”的標準可與公司協商決定,電力公司中一半多員工就是按照從事過“艱苦”工作的標準而提前退休的。每周只需工作32小時,每年可享受4個月的帶薪假期。此外,法國電價昂貴是世界聞名的,但其員工用電只付正常電價的十分之一。

      ―――法蘭西銀行雇員的繳費率只是其他私營企業的一半,即只有7.5%;生養3個子女的母親工作15年就可退休;一般員工薪水比其他公共職能部門員工高出40%,(點擊此處閱讀下一頁)

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