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  • 鄭秉文 齊傳君:社保制度走到十字路口:“大一統”還是“碎片化”

    選擇字號:   本文共閱讀 4290 次 更新時間:2009-01-22 18:54:38

    進入專題: 社保制度  

    鄭秉文 (進入專欄)   齊傳君  

      

      黨的十六屆六中全會和十七大提出到2020年基本建立覆蓋城鄉的社保體系已形成全黨、全國和社會的共識,農民工和農村養老保險制度的具體方案正在熱議之中。

      眾所周知,在如何實現“全覆蓋”戰略目標上一直存在爭議,其焦點主要集中在兩種覆蓋方式的選擇上:一種方式為“分派”主張的在維持現有城鎮基本養老保險制度不變的情況下,為“農民工”和“農民”分別建立獨立的養老保險制度,這是典型的“碎片化”養老保險制度;另一種方式是“統派”主張的重構當前的社會養老保險制度,打破城鄉界限和職業界限,跨越戶籍制度的樊籬,建立基于國民身份的單一基本養老保險制度,即全國一個制度,一種規則,這就是“大一統”基本養老保險制度。

      “碎片化”養老保險制度和“大一統”養老保險制度是完全對立的兩種思路,是政策制定者非此即彼的選擇,是兩種社會模式和兩種社會前途的選擇。只有首先在這兩個社保制度模式中作出選擇,才能引領中國養老保險改革的未來方向,而不至于一開始就陷入到對制度設計細枝末節的糾纏之中。

      主張“碎片化”的“分派”最大理由就是中國目前存在著嚴重的二元社會經濟結構,認為建立大一統制度是不現實的,既不能體現不同地區(不同人群)間發展不平衡的差距,也不能實現再分配功能,因此,當前選擇“碎片化”制度即便不是最優,也是不得已而為之。本文認為,“分派”的改革主張是其陷入認識誤區的結果。

      

      一、中國有條件建立“大一統”養老保險制度

        

      雖然目前中國還處在社會經濟的轉型時期,還要經歷長期的城鎮化和工業化進程,還存在著嚴重的二元社會經濟結構,但是,這只是養老保險制度設計所要基于的社會和經濟背景,而不應該成為制度模式選擇上的桎梏,因為社會保障理論和實踐畢竟經歷了上百年的發展,在同樣一種模式下我們仍然可以有不同的選擇。

      第一,制度創新可以克服建立“大一統”制度中二元結構導致的道德風險與逆向選擇。

      在二元結構下,地區間發展不平衡的確不利于建立一個“大一統”的養老保險制度,其主要問題在于欠發達地區在融資上必將產生道德風險,逆向選擇將逐漸導致制度收入遞減,最終有可能為中央財政帶來風險。但是,這只是對一般意義上的、傳統的DB型(待遇確定型,強調退休待遇相對平等的一種缺乏精算聯系的制度)現收現付的養老保險制度而言。幾十年來,世界范圍內養老保險如同其他領域一樣,制度創新日新月異,一些先進、現成、實用的制度創新在有些國家已經運行了十幾年,它給我們的最大啟示就是,只要將傳統的DB型現收現付制改造成現代的DC型(繳費確定型,強調權利和義務基本對等的一種富有精算聯系的制度)現收現付制就能完全克服二元結構下的道德風險和逆向選擇;其要義就在于,只要在繳費和受益之間建立起密切的精算關系,就能在二元結構下建立起“大一統”的社保制度,這相當于將一個商業壽險公司“等比例地放大”到全社會,這時,大一統的社會保險制度就完全可以跨越經濟發展不平衡的鴻溝。

      從經濟發展水平來看,DC型現收現付完全適用于低收入國家建立一個“大一統”的社保制度。例如,蒙古國2005年GDP為19億美元,人均715美元,城鎮化率與我國情況相差無幾,僅為50%,但由于蒙古國2000年社保改革中引入的是“大一統”的名義賬戶制,在繳費與受益之間建立了完全的精算聯系,至少在繳費上較好地克服了二元結構下容易導致的道德風險問題。當然,蒙古國只是一個小國案例。再來看美國這個大國案例。美國1935年通過《社會保險法案》并建立起“大一統”社保制度時,總人口為1.272億,按1992年價格計算,當時的GDP總量為6984億美元,人均GDP僅為5488美元;按時價計算,GDP總量為731億美元,人均GDP為575美元。

      城鎮化率是二元結構的一個主要指標。美國1920年的城鎮化率是51.2%,1940年是56.5%,由此推定1935年美國城鎮化率應是55%左右。但實際上,由于美國人喜歡居住在小城鎮,所以,居住人口超過2500人的小城鎮均被統計在城鎮化率之中。相比之下,根據2007年《中國統計年鑒》的官方數據,2006年我國城鎮化率為43.9%,但我國城鎮人口的統計口徑是市轄區人口密度在每平方公里1500人以上的區管轄的全部行政地域人口,并且一般是以戶籍來劃分的,如果考慮到在城鎮打工1年以上的近2億農民工,我國今天城鎮人口比例與1935年美國城鎮人口比例幾乎相差無幾。即使按照戶籍人口的口徑來統計,以往年的年均1%的城鎮人口增速來計算,本屆政府任內城鎮化率將有可能達到或超過50%。

      二元結構的另一個標志是一經濟體內發達地區與欠發達地區之間的商品交換格局。1935年美國建立“大一統”社保制度時同樣也呈現出明顯的二元特征。從城鎮化率進程來看,美國經歷了三個階段,即殖民地時代至1810年代的“漸進期”、1820年代至1920年代的“爆炸期”、1920年以來的“成熟期”。美國1935年建立“大一統”社保制度時雖已步入“成熟期”,但其二元特征仍十分明顯:發達的核心工業地帶幾乎集中了所有的制造業和社會財富,紡織城、鋼鐵城、制鞋城、陶瓷城等幾乎聚集了全國三分之二的城鎮人口;相比之下,欠發達地區是以提供棉花、木材、礦石、牛肉等初級產品為主的廣袤的南方大平原和西部地區,由此形成了美國初級產品和制造產品的商品交換二元格局,它與今天我國的東、中、西部地區的二元結構有很多相似之處,由此看出,50%左右的城鎮化水平不是建立“大一統”社保制度的客觀障礙。再例如,羅馬尼亞的農村人口占總人口的42.7%(2001年數據),但作為轉型國家,羅馬尼亞建立的也是“大一統”社保制度。誠然,歐洲大陸很多國家目前的社保制度是碎片化的,農民實行的是單立制度,但那是歷史遺產的結果,他們的碎片化制度大部分起源于19世紀末和20世紀初,戰后在社保制度整合與改革中,由于種種原因沒有像英國那樣實現改革的一步到位,基本保留了制度的原貌,法國就是一個典型案例。

      這里要強調的是,美國1935年建立的“大一統”社保制度是傳統的DB型現收現付制,而非DC型的。既然傳統的DB型現收現付制能夠克服二元特征并建立起“大一統”的制度,那么,制度創新下的現代社保制度工具無論在理論上還是在實踐上,都早已解決了這些問題。換言之,經濟發展水平不是阻礙建立“大一統”社保制度的桎梏,二元結構不是為農民工建立單獨制度的根據,“碎片化”制度不是當代社保制度發展的必由之路。

      第二,二元結構下建立“大一統”制度能夠體現發展不平衡的待遇水平。

      二元社會經濟結構是指以城市工業為代表的現代經濟與以農村農業為代表的傳統經濟同時發展,生產力發展水平存在較大差異的一種狀態;在國民收入初次分配上,城鄉居民差距較大,例如,2007年我國農民人均純收入僅為4140元,只是城鎮單位在崗職工平均工資24932元的1/6。“分派”認為,在二元結構下建立“大一統”的養老保險制度,待遇給付只有兩種選擇:一種是按照原有城鎮待遇標準,農民居民養老金收入顯然提高,但是來自于農民的繳費收入必然十分有限,所以,制度財務必然是不可持續的;另一種選擇是降低原有城鎮待遇標準,使得全體參保人員退休的待遇水平在中間取齊,也就是說,農民的待遇水平適當提高,城鎮居民退休收入卻大幅下降,即認為在二元結構中“大一統”養老保險制度存在著待遇給付和財務平衡之間難以有效權衡的悖論,非此即彼,所以,只能建立“碎片化”養老保險制度,很多國家的社會保險制度都有繳費下限的規定(例如在美國,規定每年繳費400美元以上人員才能參保),這似乎進一步佐證了“分派”主張把低收入群體排斥到城鎮單位職工養老保險制度之外——放棄建立“大一統”社會保險制度的必要性與合理性。

      但是,上述分析都是在實行DB型養老保險制度的前提下進行的。如果撇開DB型制度安排,采用DC型養老保險制度,那么建立“大一統”養老保險制度只不過是相當于建立一個每人都有存款的“銀行”,個人在工作時被強制儲蓄,退休后每月從這家“銀行”領取一部分“存款”(養老金)而已。在待遇給付上,因為不變的是個人代替率,而變的是養老金水平,根本不存在向哪個標準看齊的問題。也就是說,在設定的封頂線之下(一般是相當于社平工資的300%),較高的費基便可獲得較高的退休金,即城鎮職工費基(工資)較高,其退休后養老金也相應較高,農民正好相反。加強精算聯系就是強化DC型的制度特征,這已成為當今世界養老金改革的一個總體趨勢。只要在個人繳費和未來受益之間建立起密切的精算聯系,就可以體現不同發展水平、不同群體、甚至不同個人之間的收入水平,就能建立起一個各得其所、多繳多得、與個人利益密切相關的養老制度,在二元社會經濟結構下就完全可以建立起一個“大一統”的養老保險制度。

      認為二元結構下“大一統”制度難以體現發展不平衡的收入水平,可能是誤將統一替代率認為是統一待遇水平。其實,這二者是完全不同的兩回事。

      第三,二元結構下“大一統”養老保險制度可以實現社會互濟功能和社會公平。

      “分派”認為,實行“大一統”的DC型養老保險制度將會喪失社保制度的社會互濟功能,缺乏公平性。這個“定論”看上去好像不無道理,但仔細分析起來卻發現它模糊了繳費型制度與非繳費型制度的界限,混淆了社會保險制度與社會保障制度的功能。

      社會保障是個大概念,包括社會保險、社會救助、社會福利等。社會保險是一個繳費型制度,也可以看作是“社會保障”概念下的一個“子制度”。作為繳費型的強制性社會保險制度,應把追求制度的財務平衡放在制度設計的首位,把擴大覆蓋面作為一個重要制度目標,換言之,盡量消滅“死角”和實現最大的覆蓋面應是保險制度的公平性之根本所在,甚至可將之視為保險制度是否公平的一個重要指標;否則,僅僅覆蓋城鎮人口的制度,那就是對農村人口的最大不公平,是目前我國社保制度的最大不公正。在當前制度起步階段,擴大覆蓋面和制度財務可持續性二者相輔相成,互為條件,只有擴大覆蓋面,才能增加制度收入,提高支付能力;只有社保基金盈余才能談得上提高待遇水平,形成良性循環,實現制度的“雙贏”。希望保險制度解決所有的社會再分配問題既是不可能的,也是不應該的,并且,任何經濟體的社會保險都難以承擔起這個重任。尤其是,在我國二元社會經濟結構下,一次分配造成的城鄉居民收入差距較大的問題是無法通過二次分配徹底解決的,即使實行“碎片化”養老保險制度也是如此。

      國外幾十年的改革實踐證明了保險制度的這個發展趨勢:在財務不可持續的壓力下,養老保險制度的精算屬性越來越明顯,精算因素越來越多,社會互濟功能趨于弱化,取而代之的是將社會互濟功能逐漸剝離出社會保險制度,轉移到非繳費型的社會保障制度安排中。

      非繳費型制度是指其融資來源于一般稅收的補貼制度,例如在養老制度中單設“零支柱”。在我國非繳費型制度中目前只有“低保”等家計調查型制度,還沒有建立基于國民待遇的養老補貼制度即“零支柱”。國家的責任、社會互濟功能以及社會再分配作用等,應更多地體現在非繳費型的社會保障制度上,在全國適時建立一個非繳費型的社會保障制度。這樣,第一支柱的繳費型制度和零支柱的非繳費型制度就能功能明確,責任突出,邊界清晰,相互對應,互為補充,各司其責。社會保障制度這兩個支柱的改革取向和發展思路在國際社保領域已基本達成共識,十幾年來,既是歐美國家的改革動因,又是改革的目的,還應被視為改革的范式。將財政轉移的規則與保險制度的目標混淆起來,眉毛胡子一把抓,既有可能將保險制度陷入財政風險之中,又分散了有限的財力,還漠視了保障制度的公平性原則,有悖于世界改革的潮流:保障制度要強調目標定位,承擔起國家的責任;保險制度要著重制度建設,不應一味向財政伸手要錢。

      厘清保險與保障兩個制度的責任并不意味著前者完全沒有社會共濟的功能,更不等于國家不承擔任何責任。任何模式的保險制度都具有程度不同的共濟功能,國家都是最終擔保人。其實,即使在目前我國沒有引入“零支柱”條件下,只要通過合理的制度設計,“大一統”養老保險制度也完全可以承擔相當的社會互濟功能。這是因為社會互濟功能既可以體現在待遇補貼上,也可以體現在繳費補貼上。一般來說,DC型養老金制度在繳費和待遇之間具有較強的精算聯系,對待遇進行補貼有違精算原則,但是可以在繳費上進行補貼,(點擊此處閱讀下一頁)

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