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  • 鄭秉文:國外“福利模式”研究及其對中國的啟示

    選擇字號:   本文共閱讀 1930 次 更新時間:2009-03-07 17:34:18

    進入專題: 福利模式  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      編者按:隨著中國特色社會主義事業的發展,建立和完善符合我國國情的社會福利制度的任務已經提上日程。積極應對國際金融危機,改變經濟增長方式,推動我國向內需型社會轉化的要求使這項工作更加刻不容緩。如何從我國的經濟發展水平好歷史文化傳統等實際情況出發,借鑒國外的研究成果,吸取東西方各國的經驗教訓,建立有中國特色的社會福利模式是擺在我們面前的重要課題。最近,中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文研究員向本刊發表了他對這個問題的想法。

      

      記 者:國外社會福利理論研究十分活躍,著作很多,您能否先介紹一下國外學者對社會福利問題基本概念的界定。

      鄭秉文:國外學者一般認為,“社會福利”是指由社會福利計劃、社會福利津貼和社會服務構成的以幫助人們滿足對維持社會運轉必不可少的社會需要、教育需要和健康需要的制度體系:“福利國家”是第二次世界大戰后英國為同德國納粹的“權力國家”相對抗而提出來的一個范疇,福利國家提供社會福利,旨在幫助人們滿足其基本生存需要和社會交往的需要,包括提供充分的教育、就業等。

      記 者:任何學術思想史都存在一些流派和爭論,福利理論是否也存在不同的流派或不同的觀點,它們之間是否存在一些爭論?爭論的焦點是什么?

      鄭秉文:從思想史的角度看,關于福利始終存在兩種對立的看法,也可以稱之為兩個范式,其思想源頭可以追溯到17-18世紀的思想家。一種是古典自由主義,可追溯到托馬斯•霍布斯、約翰•洛克和杰里米•邊沁等。古典自由主義觀點被看作舊范式。另一種思潮屬于新范式,可追溯到18世紀的亞當•斯密。新舊兩個范式的主要區別在于對人性、道德、同情、自由、正義、貧窮、政府、民主、私人財產和市場的不同理解上。舊范式認為,人的本質是自私的,人的自尊心受言論、行動和提高物質生活的個人自由的影響,而新范式則認為,人是社會的人,個人只有與他人結合才能成為完整的人。舊范式關注的是更為具體的個體,而新范式則把個體置于他們處的社會環境中。舊范式那里,貧窮意味著人們沒有努力工作,違反了與上帝的契約,所以,貧窮和饑餓是一種報應,但新范式考慮的則還包括影響人們成功的社會條件和個人條件。

      記 者:在現實社會中,福利是實實在在的,是國家提供的社會服務或實物,上述兩個范式在服務對象方面是否也存在不同的看法?

      鄭秉文:上述新舊兩個范式之間的沖突對福利模式最直接的挑戰就是,對國家而言,究竟應該對“哪些人提供幫助”;于是兩個不同范式便衍生出兩個截然不同的回答:一個是與新范式緊密聯系在一起的普救性方式,另一個是與舊范式密切相關的選擇性方式;前者強調不管就業記錄和收入狀況如何,社會津貼應提供給每個有需要的社會成員,后者強調的是社會津貼應發放給“真正的窮人”,于是,選擇性方式自然就與補救性的制度觀點聯系起來,認為社會福利的提供應該僅僅針對市場、家庭和個人的一般功能的失靈,也正是從這個意義上說,社會福利通常是補救性的而不是預防性的。

      記 者:這就是說,兩個范式支撐著兩個不同的福利模式,舊范式支持普救性模式,新范式主張選擇性模式。您能否舉例說明這兩個不同模式的特點。

      鄭秉文:瑞典始終被認為是普救性福利模式的最佳范例。該國每個公民都可享受到一系列全面的社會服務,從搖籃到墳墓,幾乎無所不包。選擇性福利模式的代表被認為是美國,但是世界上沒有一個國家采取單純的選擇性福利模式,美國模式中有幾項福利制度基本是面向大眾的,帶有普救性的福利服務(如養老制度),但同時存在大量的選擇性的項目。選擇性福利制度一般都采取“家計調查”的辦法,以確定接受補助的目標群體。同樣,即使在普救性制度里,也不是所有的項目都是普遍提供的,也常常帶有選擇型的項目,所以,“家計調查”這個目標群體的識別工具普遍存在于所有福利制度之中,甚至可以被稱之為是福利制度得以運轉的一個重要手段。

      這兩種范式爭論的焦點集中在公平和效率兩個方面。一般來說,保守派的觀點是,普救性福利制度的成功是一種社會假象,它不能解決所有問題,福利國家天生缺乏效率;而自由派的觀點正好相反。

      記 者:戰后世界各國的社會福利支出總體都呈現出增長態勢。從20世紀80年代開始,沉重的財政包袱迫使世界各國紛紛掀起改革浪潮。歐洲和美國在改革中壓縮福利支出水平,減少財政負擔,對此我們有些了解。但是包括日本在內的東亞國家的福利制度是否受到了改革的影響,東亞的福利制度屬于什么樣的模式?他們的福利模式有什么特點?

      鄭秉文:總的來說,日本、韓國等東亞國家建立社會福利體制的時間比歐美國家大約晚了半個多世紀。第二次世界大戰以前,東亞國家的社會結構基本是以農村為紐帶的鄉村社區。在戰后經濟恢復和起飛過程中,伴隨著工業化和城市化的進程,一個新型的、以非等級式為發展趨勢的社區逐漸形成;隨著立法的不斷完善,福利制度逐漸確立起來,戰前自愿性的社區福利組織機制逐漸被中央和地方多層的官僚化體制所替代。由于東亞國家建立福利制度的歷史較短,加之儒家文化中以家庭養老為主的傳統習俗等多種原因,財政支出水平始終較低。一方面,傳統社會的團結互助精神部分地彌補了社會福利的缺失,另一方面,較低的公共福利支出客觀上成為推動東亞國家經濟起飛的因素。

      如果我們根據艾斯平-安德森《福利資本主義的三個世界》的劃分框架,將日本福利制度模式劃歸歐洲大陸以德國為代表的保守主義類型,那么,這個模式的第一個特征主要是與職業聯系起來的,而社會權利的資格是以工作業績為基礎的,福利獲得的前提是參與勞動力市場,獲得福利多寡的決定因素主要取決于以往的工作表現和參保年限,過去的貢獻與現在的給付之間具有較高的關聯性。第二個特點是政府、工會和雇主的三方合作主義在福利制度中作用較大,工會的作用對就業路徑、職業結構、就業結構的影響主要表現在“局內人—局外人”的分裂和隔離等。第三個特征是,德國模式的起源來自其傳統的俾斯麥式福利制度,因而具有較強的精算保險因素。

      日本在建立社會福利制度時一起步就效法德國,屬于歐洲大陸模式,除其它一些原因以外,一個重要的原因是,日本沿襲的法律體系是歐洲大陸民法傳統中的“德國”分支,而不是法國分支,更不是英國為代表的普通法系;換言之,德國對日本的影響要遠遠大于英國和法國對日本的影響,于是,日本引入德國福利模式就是順理成章的事情了。

      記 者:歐美學者對歐美福利模式的研究比較多,比如,艾斯平-安德森教授等這些研究福利模式的先驅們主要將目光集中在了歐美。雖然日本模式可以歸屬德國模式,但是,日本和德國的文化和歷史不同,那么日本模式與德國模式相比,有什么自己的特點?

      鄭秉文:除了以德國為代表的歐洲大陸模式以外,艾斯平-安德森界定的另外兩個福利模式,一個是以美國為代表的自由主義模式,另一個是以瑞典為代表的北歐社會民主主義模式。盡管艾斯平-安德森將日本歸類于德國模式,但包括很多日本學者在內,學界對日本福利制度的歸屬始終存在爭議。在三個模式分類中,似乎日本只能被劃歸保守主義的德國模式,或說是德國模式的一個分支即南歐模式,因為在有些方面又融入了東方儒家傳統文化的因素,甚至還參雜一些自由主義模式的因素,甚至還可說偏向于保守主義與自由主義之間的某種混合模式。當然,在民族性和價值觀等方面,日本與美國之間的文化差異要遠遠大于美德之間的差異性。所以,日本和德國之間在經濟體制和福利體制方面既存在著共同點,也存在著差異。

      第一,在德國福利模式里,公司和企業的“共同決策”既是工會強大的表現,也是工會依靠集體談判制度提高其工資福利待遇的主要手段,這是德國式“工作福利”的主要特征。但是,德國企業“共同決策”的法律地位在日本企業里則更多地表現為長期承諾和終身雇用,這是日本式“工作福利”的主要特征。所以,就勞資合作與工人福利來說,雖然都與職業密切相聯,但在日本,企業很重要,在工人眼里雇主是個大家長,而在德國,階級則更重要,在工人眼里他們是兩個對立集團。

      第二,東亞地區儒家文化圈具有勤儉持家和愛好儲蓄的文化傳統,這是包括德國和法國在內的歐洲大陸福利模式所沒有的一個特質因子,所以,新加坡、我國香港地區等可以建立起中央公積金的積累制福利體制,東亞地區較高的國民儲蓄率和始終留在國內的社保基金,作為廉價的資金來源,對經濟起飛起到了重要作用。

      第三,東亞儒家思想中的“生產至上”和“造物文化”是東亞“趕超型”經濟模式的重要文化驅動力,高速增長的經濟和終身雇用的企業福利文化,克服了德國和法國等歐洲大陸保守主義模式中合作主義對充分就業造成的負面影響,長期低于歐洲的失業率,不僅節省了大量的福利支出,而且還為國民帶來了福利,東亞最大的福利就是“就業福利”,在某種意義上它造就了“日本奇跡”和亞洲“四小龍奇跡”。

      第四,與歐美“發達型”相比,在東亞“發展型”國家里,大量的基礎設施建設從未間斷過,它為國內居民帶來了大量的就業機會和收入,某種意義上說,經濟增長也是靠基礎設施投資帶動起來的,以日本比較蕭條的90年代為例,這10年的公共工程投資總額高達30萬億日元,相當于當時歐盟15國和美國的累計總和。

      在東亞,以高增長和高就業為背景的歐洲大陸型福利模式在增長階段是成功的,但是,一旦經濟增長停滯,就會與西歐和南歐一樣,這種福利制度就會受到嚴重挑戰。

      在東亞,日本福利制度成形的時間遠遠早于其它國家,因此,日本的經驗教訓應該引起鄰國的重視。

      記 者:您從文化傳統和企業決策的角度進行分析的結果說明,日本模式離美國更遠一些,離德國稍近一些。但從福利支出規模和支出結構上看,德國與日本之間是否還存在其他一些趨同和趨異之處?就是說,日本福利模式在財政支出方面還有什么特點?

      鄭秉文:在福利模式研究中,“家計調查型”福利給付支出的多少是判斷福利模式的一個重要指標。“補救型”福利模式的重要特征之一是國家基本保險制度提供的水平較低,廣大就業人口的相當一部分福利來自工作本身和市場,但是,對貧困階層則進行大量的轉移支付,國家提供大量的家計調查型補貼。而歐洲大陸“繳費型”福利模式的特征恰恰相反,就業人口的福利主要來自與就業密切相關的“工作福利”,他們的生存離不開工作崗位,一旦失業就意味著陷入貧困。

      日本“工作福利”的“繳費型”模式與其說效法的是以德國為代表的歐洲大陸模式,不如說更接近于“南歐模式”,我們可以把歐洲大陸模式分為兩個模式,即西歐模式和南歐模式。

      在南歐國家,本來用于家計調查式家庭補貼的水平都不太高,用于失業保險的資格條件限制比較高,失業津貼受益期比較短,一般均不到一年,因此從總體看,用于家計調查型社會救助的支出都很低,例如,葡萄牙1996年才引入了一個真正的社會救助計劃,而在希臘和意大利就基本不存在全國性的社會救助計劃,只有一些地方政府才提供類似的補貼項目。西班牙的情況稍有不同,其社會救助計劃1982年建立以來發展非常之快,受益范圍也比較大。

      但是,日本的社會救助支出占GDP比例不僅遠遠低于平均水平,而且比個別南歐國家還要低,在經合組織國家里排名倒數第三,僅占0.3,相當于名列第一的新西蘭的1/43;日本社會救助的受益人口比例也是排名最低的國家之一,為倒數第二。

      記 者:您的意思是說,社會救助支出占GDP比例是衡量一國福利模式的一個標尺,日本福利模式看來是更偏向歐洲大陸模式,或者說更加偏向南歐模式,社會救助水平很低。那么,一國社會救助支出水平是否與其經濟發展水平有明顯的相關性呢?

      鄭秉文:社會救助的支出規模基本上不是由經濟發展水平決定的,例如,在支出水平最低的國家中,日本人均國民收入高達3.6萬美元(2000年數據與價格),而希臘只有1.2萬美元。換言之,日本人均收入水平高于任何一個南歐國家,但支出水平卻低于這些南歐國家;意大利名列前茅,但人均收入卻只有2萬美元,遠遠低于美國和日本。

      第二,經濟發展與社會安排是兩回事,經濟發展水平高并不意味著社會安排必然要選擇較高支出水平的社會救助,經濟欠發達也并不必然意味著選擇較低的社會救助水平;說到底,還是個模式的選擇問題。

      第三,從支出占GDP比例和受益人口占總人口比例來看,前五位全都是講英語的國家,如果加上位居第九位的美國,六個講英語的國家受益人口均超過了10%(新西蘭超過20%);北歐國家受益人口比例都在5%以上,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:frank
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