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  • 鄭秉文:“碎片化”或“大一統”:英、法、美社保模式的比較

    選擇字號:   本文共閱讀 1683 次 更新時間:2009-07-14 14:28:18

    進入專題: 社會保障  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      一國基本社會保險是強制性制度,本應覆蓋全體就業人口;但如果長期不能實現應保盡保,長期不能發揮其應有的功能,不僅不能為經濟發展作出應有貢獻,不利于應對金融危機,而且還容易產生其合法性的質疑。在這方面,拉美社保制度有沉痛的教訓。

      

      社保覆蓋面長期狹小有可能導致政府合法性危機:阿根廷的案例

      

      自20世紀80年代初以來,智利等十幾個拉美國家先后進行了私有化改革。私有化改革后,社保基金支付能力的可持續性問題取得了較大成就,但其覆蓋面卻下降了,大約從改革前的40%降至30%左右,至今也沒恢復到私有化改革前的水平,成為目前拉美社保制度的一個頑疾。有研究表明,拉美國家之所以成為世界貧困率最高的地區之一,與其社保覆蓋范圍狹小是密不可分的。

      阿根廷1994年私有化改革前社保覆蓋率為45%,改革后下降到40%。由于阿根廷經歷了2001年金融危機,其社保覆蓋面狹小導致的社會問題開始逐漸尖銳起來,在危機期最深重的2003年,覆蓋面進一步下降到30%,失業率從改革前1993年的8.8%驟升至25%。2008年11月,當美國次貸危機剛剛波及拉美時,阿根廷政府便宣布廢除私有化社保制度,對其進行國有化再改革,并宣稱其主要理由有二:一是為了擴大覆蓋面,認為私有化改革失敗的主要表現就是參保覆蓋面低下,在2008年900萬參保登記者中,僅有360萬為正常繳費者;二是為了避免金融危機對其投資導致的巨大損失,因為私有化社保制度的重要特征就是個人賬戶基金實行完全的市場化投資。早在2001年金融危機時,其投資收益率就降到-10%,2003年進一步跌至-45%;投資損失還導致養老金待遇水平急劇下降,例如2002年第1季度養老金待遇水平下降了38%。事實上,在此次金融危機中,阿根廷社保基金2007年10月就已經開始貶值,到2008年10月宣布國有化之前已下降到-19.1%。為此,2008年11月克里斯蒂娜總統直言,對社保實行國有化改革是應對全球金融危機的一個重要手段。

      阿根廷社保國有化在國際上產生了廣泛影響,在國內雖受到一些利益集團的極力反對,但卻受到廣大工人的堅決擁護和工會組織的堅定支持。廣泛和雄厚的社會基礎使阿根廷運行了14年的私有化社保制度頃刻之間迅速瓦解,并成功地實現了國有化再改革。從本質上講,狹窄的社保覆蓋面長期不能得到根本改善是導致其合法性危機的直接后果,是促使其傳統的現收現付制全面“回潮”的根本原因。

      

      實現社保全民覆蓋的三個不同路徑:國際比較

      

      眾所周知,歐美發達國家基本都實現了社保制度的全覆蓋。雖然它們實現全覆蓋的結果是一樣的,實現了應保盡保,但其實現全覆蓋的途徑是不一樣的,對社會穩定的影響也是不一樣的,應對金融危機的效果也存在較大差異性。歐洲大陸國家主要是通過碎片化方式實現全覆蓋的,即不同群體各自建立起不同的制度,不同的制度之間存在較大的待遇差距,個別群體甚至還保留較為明顯的特權。美國則實行的是“大一統”制度,不存在職業和行業間的差別,全國一個制度,全民一個門檻。

      英國整合碎片的成功經驗

      歐洲是社保制度的發源地。在19世紀建立現代社保制度之前,其前身是幾百年前成立的行業工會和基爾特主義(guilt)互助會。當19世紀末德國以國家立法的名義將之逐個“招安”的時候,這些源遠流長的大小制度就一夜之間被納入到強制性的國家保險制度框架之內。于是,這個以當時德國鐵血宰相俾斯麥命名的社保制度保留了碎片化管理的行業統籌特征,在隨后半個多世紀里成為歐洲各國效仿的模式。直到第二次世界大戰,俾斯麥模式一統天下的局面才被英國的貝弗里奇模式所打破,從此“俾式”與“貝氏”便成為歐洲乃至全世界占主導地位的兩個主要模式,成為分析社保制度的兩個主要工具。起源于第二次世界大戰的貝弗里奇模式的特征是試圖對俾斯麥模式的碎片化現狀進行整合,以建立起一個“大一統”的社保制度。可以說,除少許遺留問題以外,英國基本上完成了碎片整合的歷史任務,建立起一個“三統一”的社保制度,即統一國民資格、統一待遇比例、統一管理機構。這個“三統一”制度徹底摒棄了碎片化造成的社會歧視,為歐洲和全世界樹起了一個最新的標桿,很多已經采取俾斯麥模式的國家隨之效法,有的國家改革成功了,有的失敗了。北歐國家成功地對其碎片制度進行整合,建立起統一制度,而大多數西歐大陸國家則比較完整地保留了傳統的碎片化制度。

      法國整合碎片的沉痛教訓

      在第二次世界大戰后期,法國也曾試圖效法英國,對其碎片化制度進行整合,當時負責此項使命的拉羅克也想做法國的“貝弗里奇”,制訂了一個整合方案,但由于種種原因沒能如愿,法國便比較完整地保留和繼承了幾百年前的“碎片遺產”。在戰后60多年里,碎片化制度逐漸顯現其缺陷,即待遇水平存在差距,福利剛性導致攀高拉齊,致使財政不堪重負,歷屆政府均信誓旦旦,試圖削減山頭,“向下”拉齊福利水平,但始終沒有成功過,尤其是最近十幾年來,養老保險制度改革已成為新政府上臺后列入其議事日程的第一目標,但每次改革都引發全國性的示威游行,兩屆總理直接或間接為此而下臺。鐵路等享有養老保險特權的“小制度”甚至每隔兩年左右便發動一次全國性的大規模社會運動,主動迎擊政府的改革行為,至于小規模的罷工、游行、示威、街頭政治等則越來越頻繁和密集,年年不斷,月月發生。據2008年1月1日至12月31日法國主要報刊的數據,法國僅與福利待遇有關的罷工和游行示威就多達100多次,平均每周兩次左右,聲勢浩大,成為西方世界的一大景觀。

      美國統一社保制度的重要啟示

      美國1935年批準《社會保險法案》,一起步就建立起一個統一的社保制度,而不是以行業和企業為基礎的碎片化制度。雖然當時美國經濟發展水平與歐洲差不多,并呈現較為明顯的二元結構特點,但是它并沒有重蹈歐洲覆轍,而是另辟蹊徑。雖然在建立之初其覆蓋范圍不是很大,甚至大多數公務員沒有覆蓋進來,但是美國的制度并沒有步英國“先碎片后整合”的后塵,也沒有像法國那樣沿著“碎片式打補丁”的舊路亦步亦趨、難以自拔,而是走出一條“漸進式大一統”的獨特道路,讓其逐漸擴大覆蓋范圍,最終到20世紀80年代完成了統一之路,實現了對全國所有公務員和私人企業的全部覆蓋。

      

      碎片化制度的后果與“大一統”制度的優勢

      

      英國、法國和美國為代表的三個不同改革路徑的效果是不同的,對經濟社會的影響也是不同的。英國的“先碎片后整合”、法國的“碎片式打補丁”和美國的“漸進式大一統”改革道路是三個截然不同的改革路徑。由于歷史的局限性,英國和法國的碎片化制度是歷史遺產的結果,如果說它們是舊制度的被動接受者的話,那么,美國1935年首次立法建立的社保制度就帶有相當的主動性,它在吸取英法當時碎片化教訓的基礎之上,一起步就建立起一個統一制度,通過“漸進式大一統”的改革路徑在全國建立起一個“大一統”的社保制度。

      美國的“大一統”制度為其社會穩定作出了重要貢獻,半個世紀以來從未發現美國因社保問題而發生的社會不穩定的記錄,但相比之下,法國半個多世紀以來則飽嘗碎片化制度的苦頭,即使英國的碎片化制度整合任務已在1946年完成,但也還遺留一些痕跡,時常引起社會動蕩。比如,英國2006年3月28日,150萬地方市政員工舉行了24小時大罷工,他們走上街頭舉行示威游行,抗議政府提高退休年齡的計劃,這是英國自1926年大罷工以來規模最大的一次全國性罷工。也是在同一天,隔海相望的法國也發生了青年騷亂,一多半大學罷課,抗議《首次雇傭合同法》的實施,警方出動大批警力,強行驅散巴黎中心罷課學生,這是十幾年來發生的最大的學生運動之一。

      碎片化社保制度在爆發金融危機時也容易產生連鎖反應,例如2009年1月法國舉行大規模游行示威和全國罷工事件,甚至在巴黎演變成大規模社會騷亂,矛頭直指總統薩科齊,提出了維護就業、維持購買力和保護公共服務的口號,旨在迫使政府在金融危機時期采取反危機措施。

      如果假設美國1935年的社保法沒有建立一個統一制度,那么70多年后的今天,美國社保制度必定也會像法國那樣,既是一個人人賴以生存的社會安全網,也是一個“燙手山芋”,成為社會動蕩不安的“火藥桶”。英國的案例說明,碎片整合的時間越早,成功的可能性越大。法國的教訓顯示,碎片整合的時間越晚,整合的難度越大,甚至不可能。美國的事例說明,一起步就建立一個統一制度,是一個最理想的境界,既可成為促進消費尋求的制度保障,在金融危機時又可成為阻止危機傳導的一道防火墻。

      

      啟示:中國的社保覆蓋范圍狹窄,不利于轉變生產方式和應對金融危機

      

      截至2009年3月初,在這場肇始于美國次貸危機的全球金融風暴中,歐美金融業受到重創,總計損失了1.23萬億美元,其中銀行8844億,保險業2166億,政府發起企業(GSE)1313億;而中國金融業卻一枝獨秀,業績斐然,幾乎毫發無損。相比之下,中國實體經濟卻受到極大沖擊,勞動力市場受到十幾年來最為嚴峻的一場考驗,截至2009年1月底,僅因金融危機失業提前返鄉的農民工就多達2000多萬人,占全球新增5000萬失業大軍總和的近一半。

      與金融業相比,為什么我國勞動力市場遭受如此重創?從增長方式來看,顯然是在外貿依存度太高的條件下易受外部金融危機沖擊的結果。從社保制度的角度看,由于覆蓋率太低,絕大部分農民工沒有任何社保待遇,失業后的繳費能力僅能維持其家庭的基本生活,在危機期間內需更加難以啟動。

      多年以來,社保制度覆蓋范圍始終很小,這個缺陷不利于經濟增長方式的轉變。絕大多數城鄉居民心有余悸,不敢消費,邊際儲蓄傾向很高,逼使增長方式不得不過度依賴投資和出口。在金融危機時期,外貿依存度過高的經濟結構必然更加容易受到沖擊,大量外向型企業歇業和倒閉造成失業人口比重過大,反過來更加制約了內需的拉動,不利于經濟的復蘇,甚至在財政刺激方案中也不得不較多依靠項目投資拉動增長。例如,在四萬億人民幣刺激方案中(5680億美元),包括住房在內的醫療衛生教育文化的“福利支出”比重占14%,如不包括住房,“福利支出”僅占4%;而在過度消費的美國,在其7870億美元刺激方案中,包括住房和醫療衛生教育培訓在內的“福利支出”比重占28%,即使不算住房,也高達26%。由此可看出,社保制度覆蓋面狹小有可能導致對現行增長方式的路徑依賴,對刺激方案支出結構也有一定的慣性制約。

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    本文責編:linguanbao
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    文章來源:中國社會科學院學報

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