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  • 鄭秉文:我國社會保障制度急需改革的幾個重要問題

    ——訪中國社會科學院世界社保研究中心主任、拉丁美洲研究所所長鄭秉文
    選擇字號:   本文共閱讀 1053 次 更新時間:2011-05-08 02:56:18

    進入專題: 社會保障制度  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      養老金制度設計未考慮工資增長因素造成替代率偏低

      

      記 者:我國養老金的繳費率較高,但替代率(勞動者的養老金占退休前工資收入的比例)卻比較低,這個現象是什么原因造成的?

      鄭秉文:原因比較復雜。我國養老金的繳費率,網上有人說是世界第一,這種說法不準確,還有一些國家比我們高,比如東歐一些國家以及一些發展中國家。我們屬于最高的那一組國家,但不能說是最高的國家。當初設計制度時我們設定的目標替代率是58.5%,但從來沒有在58.5%這個比率上停留過。根據《中國統計年鑒》公布的養老保險年度總支出、退休人數和社平工資等數據的推算,最開始1997年正式建立養老保險制度時,人均社會平均替代率是76.3%,然后一路往下跌,一年跌一兩個點,多的時候跌三個點,到2000年下降到64.3%,2005年50.4%,到2008年下降到47.7%,這就導致參加改革的企業職工養老金替代率低于沒有參加改革的事業單位職工和公務員,引起企業職工不滿,造成了不小的負面社會影響,引起國家對這一問題的重視。從2005年開始,國務院決定每年將養老金上調10%。漲到今年,已經是第7年了,但企業養老金數額相對于事業單位職工和公務員而言還是比較低。2008年的47.7%是經過上調之后的替代率,而公務員和事業單位的替代率雖然各地存在一定差距,情況也很不同,但大約是80%—90%左右。

      替代率低主要有內外部兩方面的原因,外部的原因是經濟高速增長,內部的原因是社保制度的記發公式設計沒有跟快速變化的外部情況掛起鉤來,迅速進行改革。

      先看外部原因。改革開放30多年來,隨著GDP高速增長,社會平均工資也增長得比較快,增速大約是兩位數,而養老金的計發是有公式的,但當初的制度設計并沒有想到這個因素。我們的養老金既不是與社會平均工資增長率掛鉤的,也不是按照GDP的增長率或按照CPI增長率來增長。即使按照CPI增長率(3%—4%)或按照GDP的增長率來增長,也還是低于社會平均工資增長率的。中國正處于經濟高速增長階段,在這樣一個階段,養老金的設計,如果沒有按照社會平均工資增長率來增長,無論如何都是要走低的。這個因素是非常少見的,因為這個經濟增長速度幾乎是全世界獨一無二的。全世界沒有哪一個國家GDP增長率連續幾十年接近10%,甚至更高,導致工資也是連續兩位數增長,例如,剛剛公布的數據,2010年城鎮居民工資增長10.7%。這一特殊國情導致養老金替代率相對于社會平均工資增長率而言越來越低,這是外部的原因。

      再看內部原因。從制度建設來看,當初制度的設計者沒有想到外部環境變化得這么快——GDP的增長率這么快,社會平均工資增長率這么快。從2005年開始,中央政府通過外部干預方式來增加養老金。我覺得這只是權宜之計,最根本的辦法還是要盡早對制度進行改革,改變養老金替代率的計算方法和公式。要是不考慮制度建設問題,單純增加養老金也存在一些問題。比如個人賬戶的約束力,對個人的激勵,就會受到較大的影響。個人賬戶做不做實在相當程度上也失去了意義。個人賬戶的比例是11%還是8%,還是再降,都沒有太大的約束了,反正國家每年給漲10%。也不利于建立多繳多得的繳費激勵機制,甚至會產生一定的負激勵。總之,對統賬結合的制度建設是不太有利的。這個做法顯然是不得已而為之,所以應該盡早把這些問題考慮進去,要考慮制度建設。既要考慮對社會平均替代率逐年降低的情況進行彌補,也要考慮制度建設,不能把兩件事分開,不能總是單方面外部調整養老金而在制度上沒有什么變化。這樣容易導致的負激勵,包括參保人參保時會把費基做到最小,參保單位為降低成本,也把費基降到最小,甚至個別企業把費率也千方百計往下降,反正國家是兜底的。在這樣的情況下,社保基金應收盡收的情況就難以實現。盡管我們這兩年社保基金每年結余兩三千億,但這完全是通過擴大覆蓋面來實現的。這個增收,在一定程度上掩蓋了負激勵導致的欠收。我國養老金的支出不完全是現收現支的,賬戶那部分繳費如果上不來,反過來對參保人的未來權益也是不利的。另外,這樣的制度外部干預,長期來看也是不可持續的,終將有一天,當覆蓋面達到應保盡保的程度時,這個隱性矛盾就會逐漸顯現出來。由于費率和費基不是實打實的費率和費基,等到覆蓋面達到一定程度之后,收入和支出就會產生逆轉,久而久之,累計結余終究有一天會見底的,所以,長期看,會對社保制度長期的可持續性帶來威脅。

      記 者:我國社保基金雖然有較多盈余,但在管理上是否還存在不少問題?

      鄭秉文:我國社保基金的管理應該說風險和隱患還有不少。從安全風險來講,行政管理方面的挪用已經比較少了,因為管理越來越嚴,尤其是上海社保案出來后,管理大大加強,即使想挪用也不那么容易,資金上解渠道比較規范,基金都在財政專戶里。所以行政管理方面的安全風險不大了,現在突出的問題是貶值風險。目前養老金是1.25萬億,再加上其他的四個險種,共有1.93萬億,將近2萬億,可這些錢的收益率太低了,多年來一直不到2%,在財政賬戶里死死放著,就像家里的錢,放在活期賬戶里,面對較高的CPI,等于是貶值的。例如,國家統計局剛公布的2010年CPI是3.3%,2%的收益率就等于是負利率。我覺得這是最大的安全風險,也是社會各界普遍關心的問題,應該盡早解決。否則,壓力太大,累計結余基金規模越大,壓力也就越大,安全風險即保值增值的風險就越大。

      

      社保覆蓋率低主要源于制度吸引力不足

      

      記 者:社保覆蓋率低是當前的一個突出問題,擴大覆蓋面、提高覆蓋率面臨哪些困難?

      鄭秉文:擴大覆蓋面、提高覆蓋率確實難度很大,其原因不在于我們的社保系統不努力,而在于制度本身存在一些問題。現在的社保制度在當初設計時沒有考慮到就業的非正規性。社保改革的起因之一是國有企業改革的需要,傳統的企業保險是不適應改革的,必須改為社會保險,所以當時設計的統賬結合制度及其繳費公式和記發公式等都適用于國企等正規企業的參保。到目前為止,正規部門基本都實現了應保盡保,或者說,被社保制度覆蓋的絕大部分群體都是正規部門的就業人員,而國內外的就業大趨勢是多樣化、多元化、小型化、家庭化,并且流動性很強,所以,大量的靈活就業人員,眾多的流動人口,2.3億農民工,都難以加入進來。這部分人口慢慢就成了社會上改革開放成果分享最少、收入最低、最脆弱、面臨外部風險最大、最應該受到保護的群體。可正是這部分最該受到保護的群體,卻沒有加入進來。比如2008、2009年金融危機一來,首先受到影響的就是這部分人。所以我們就面臨著這樣一個矛盾:社會上最需要保險的群體難以被社會保險覆蓋。這里面當然有參保人短視的因素,這個因素各個國家都有,受教育程度越低,這個問題越嚴重。這就是為什么社會保險必須是強制性的重要原因。在國外,不參加社會保險是違法的,跟不繳納個人所得稅一樣。我國去年10月剛剛通過的社會保險法還沒有提高到這個高度,還沒有強調社會保險的強制性,沒有提到不參加就是違法,而是表述為“應該”。這是因為我國絕大部分勞動群體不在制度里面,社會保險法只能說“應該”,不好說強制性,違法就更不能說了,不能說全國絕大部分人是違法的呀。這就是中國社保制度的特殊歷史的階段性新特征。

      覆蓋面難以一下子達到應保盡保,個人、群體的短視心理很普遍確實是一個很重要的原因,但從他們個體來講也有客觀原因。對相當一部分靈活就業人員和農民工來講,他們的收入本來就不高,上有老下有小,他們面臨的最大壓力是當期的消費問題。幾十年后個人的養老問題,畢竟沒有當前的生存壓力更大。再加上短視和僥幸心理,這些群體要加入社保在個人主觀意愿上就有這么多障礙。反過來說,是不是他們不需要?不是,他們恰恰是最需要的群體。而那些沒有參加改革的事業單位職工,相對于農民工和靈活就業人員來講其實是不需要保險的,比如,一些中央的事業單位“被加入”了失業保險,但是這個群體基本是不能失業的,他們基本還是舊體制下的大鍋飯體制,只能進、不能出,只能上、不能下,可這部分人卻“被”失業保險了。現在很多地方的一些事業單位都已經加入了失業保險、醫療保險、養老保險等,但事實上,地方上這部分群體也基本是不需要加入失業保險的,但是,這些部門好管理,單位就給代扣代繳了。而最急迫、最需要社會保險的農民工、靈活就業群體,他們一盤散沙,各自為政,要是社保沒有相當的吸引力,他們很難“自愿”加入進來。所以說,除了農民工、靈活就業群體的消費特征、收入特征、短視特征外,更重要的原因是社保制度吸引力不足,表現在以下幾個方面:

      第一,便攜性很差。關系不能隨時轉移,在北京交的錢,再去外地打工,帶走很麻煩,在去年以前,單位交的那部分還要被扣掉,只能取走個人賬戶的那部分并只能立刻變現,這種制度誰還愿意參加?目前及時出臺了養老保險關系轉續辦法,但在執行過程中也存在很多問題,效率很低。比如,全國使用的軟件平臺不同,信息成分構成也不同,轉過去之后,有的地方電腦數據庫“不吃”,只能把紙質文字記錄存在鐵柜子里,參保人在電話和網上查詢不到。第二,透明性差。很多人上了保險后,不知道自己賬戶上有多少錢,不知道政府是如何使用這筆錢的,如何投資的,收益率是怎么來的,信息十分貧乏。相比之下,基金等金融理財產品,他們的服務就非常好,非常透明,信息非常及時,基本能夠滿足“投資者”的需要。第三,預期很差。在銀行你存了錢以后,你知道將來可以拿回多少錢。養老保險就沒有這樣的預期,沒有人知道自己將來能拿多少錢,幾乎沒有人能夠說清楚,甚至就連社保經辦機構的窗口也難以一口答上來,參保人對未來幾乎沒有較為清晰的預期。預期很差,激勵就很差。第四,公信力不足。國家發起、主辦的社會保險,信譽度甚至還不如商業保險,所以,有人寧可購買商業保險,還有人寧可存銀行。這當然有一個習慣心理,中國人把錢存入銀行,基本都看成是放在國家那里了,利息是有保證的,明確的,但實際上,社保制度也是國家“背書”的,是以國家的信譽作擔保的,可事實上,在普通百姓那里卻沒有銀行那樣的公信力。除了習慣心理以外,確實存在社保制度的嚴肅性的問題,這與社保宣傳不到位有較大關系。第五,計算非常復雜。未來養老金待遇水平到底怎么樣,不容易說清楚。有社會統籌這部分,還有個人賬戶這部分,計算公式不一樣,很難一下子就算出來。參保的三四十歲的人幾乎沒有人能知道將來退休后拿多少錢,也不知道替代率是多少,這對未參保的靈活就業人員和農民工來說,也有很大的負激勵。事實上確實存在這些問題,比如,按目前的記發公式,政府確實無法對替代率做任何承諾。前面提到的58.5%,是內部研究上知道有這么個事,制度設計上沒有哪一條哪一款做出過這種承諾。不僅個人算起來很復雜,甚至連社保干部都覺得復雜,怎么能讓受教育程度比較低的農民工來算這筆賬呢?這也是一種負激勵。第六,激勵性比較差。住房公積金制度,盡管存在那么多問題,但還一直存在著,生命力非常頑強,為什么?就是因為誘惑力太大了,你交100塊錢,單位必須給你交100;你交300,單位必須給你交300。這些錢就是你的,統統進到你的賬戶,成為你的私產。所以,凡是有點條件的地方和單位,都建立了公積金,因為工人都盯著呢,大家積極呀。能不能學習公積金的做法,將利益因素引進來,讓農民工和靈活就業人員積極參與社保?社保的激勵性之所以很差,主要就是因為社保沒有像銀行和公積金那樣多繳多得、少繳少得。用學術的語言來說,就是精算中性的因素太少了,所以,現在的繳費與未來的權益之間沒有建立起緊密的聯系。國家之所以花了很大的力氣也難以提高社保覆蓋率,就是因為社保制度在農民工、靈活就業群體眼里存在這么多問題。

      

      建立統一的社保制度勢在必行

      

      記 者:宏觀上看我國的養老基金有大量結余,但微觀上來看不少地方還存在養老金的虧空現象,應如何解決這一問題?

      鄭秉文:主要是解決兩個問題。一是解決統籌層次低的問題,二是解決制度碎片化的問題。

      首先,要提高統籌層次。結余總量上養老基金有1.25萬億,看上去已經不少了,全國社保基金理事會才只有8000億呀。但問題是存在著嚴重不平衡。比如,廣東一個省就有3000多億,可有的省份卻基本沒有結余,年年都有缺口,需要中央補貼,這跟流動人口多少有關系。(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:frank
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