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  • 鄭秉文:破除養老金雙軌制需有頂層設計

    選擇字號:   本文共閱讀 452 次 更新時間:2013-01-08 22:27:50

    進入專題: 養老金雙軌制  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      社保制度與每個人的生活息息相關。在剛剛過去的2012年,出現了一輪養老問題大討論,延遲退休年齡、養老保險基金投資體制改革、18萬億隱性債務、事業單位養老改革等等。每一個話題都聲勢浩大,但最終都不了了之。

      “這說明中國的養老保險制度進入了空前的困難期”,中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文作出了這樣的判斷,他指出,延遲退休年齡、養老金投資體制改革、事業單位養老改革,任何一個目前都難以單獨進行。

      在他看來,養老金制度不能再只做簡單的修補,國家應當按照一攬子的系統改革進行謀劃,做足準備工作,在合適的時間節點統一實施運行。

      在2013年以及更遠的未來,老齡化的壓力將持續加劇,中國的養老制度必須應時而變,但變革的方向為何?中國人如何實現老有所養?

      

      剔除財政補貼和補繳預繳等因素,養老金幾無余額

      

      南都:現在大家都很關心基本養老保險制度的運行狀況,收支結余情況每次都牽動公眾神經,總體的運行狀況是怎樣的?

      鄭秉文:根據《中國養老金發展報告2012》的數據,2011年城鎮基本養老保險基金總計收入16895億元,支出12765億元,2011年當期結余4130億元,年末基本養老保險基金累計結余19497億元,比2010年底增長了26.89%。

      在32個統籌單位中(31個省市區加上新疆生產建設兵團),如果剔除財政補貼,2010年有15個收不抵支,缺口是679億元;2011年收不抵支的省份雖然減少到14個,但收支缺口卻高于2010年,達到767億元。廣東省的收支結余超過500億元。

      雖然2011年當期結余很高,但是如果剔除2272億元的財政補貼,再剔除由擴大覆蓋面導致的“補繳”1511億元,當年的收支余額僅為347億元。如果再剔除預繳和清理歷史欠費等因素,2011年當期幾乎沒有任何余額。一些地方政府熱衷于制定補繳政策,可以提高當期的制度收入,但卻顯然加大了未來的支付風險。從整個養老金的收入支出情況來看,制度能夠大體維持平衡。

      南都:我們也看到,全國31個省市區的養老金收支情況不一,有的結余500多億,有的卻存在很大缺口。

      鄭秉文:原因有很多,首先,各地歷史欠賬不同,老工業基地和工業基礎比較好的省份的負擔要遠遠大于其他省份,因為國有企業和集體所有制企業比重較高,他們成為制度建立之初的主體。還有就是各地制度贍養率不同,凡是收不抵支的省份,基本是制度贍養率較高的省份,這里面有各省份人口年齡結構的差異問題。

      還有一個原因就是勞動力跨區域流動,對于經濟較發達地區,青壯年勞動力是凈流入的,而且外來務工者參保率較高,因而會“稀釋”城鎮職工基本養老保險制度贍養率,但是,對于經濟欠發達地區,青壯年勞動力是凈流出的,而且外來務工者參保率較低,因而會“抬高”城鎮職工基本養老保險制度贍養率。

      事實上,養老金的統籌層次低是問題的根源之一。就世界各國養老保險制度來看,中國養老保險制度幾乎是唯一沒有實現全國統籌的制度。第一,它導致制度地區間不公平,有的地區制度收入狀況較好,養老基金儲備情況較好,有的地區則相反。第二,便攜性不好,導致不同地區跨地區轉移很困難,為勞動力跨省自由流動帶來阻力。第三,為財務可持續性帶來困難。

      

      個人賬戶空賬,不影響當期養老金實際支付行為

      

      南都:《中國養老金發展報告2012》稱,城鎮基本養老保險個人賬戶“空賬”額首次突破兩萬億元,這意味著什么?

      鄭秉文:我國實行“統賬結合制”的養老制度,也就是社會統籌和個人賬戶相結合,社會統籌部分用于支付已經退休的參保人員,個人賬戶用于個人積累,退休時再開始支付,這是制度設計。

      但是,由于轉型成本沒有解決,個人賬戶中的資金只能被拿去用于支付已退休人員的養老金,個人賬戶就變成空賬了。2011年年底,個人賬戶記賬額是2.5萬億元,但做實的資金只有2703億元,空賬額是2.22萬億元,首次超過兩萬億大關。

      我國建立該制度的時候,正在進行國企改革,亟須建立一個社會保險制度,替代企業保險制度。對于那些退休人員,由于制度轉型的原因不發給他們養老金是不行的,于是國家建立了“部分積累制”,參保人自己積累一點(個人賬戶),拿出一部分來養上一代人。

      南都:這個空賬要不要,以及如何做實呢?

      鄭秉文:這么多年我們沒有想辦法解決這個問題,對我們學者來講,這個叫轉型成本。解決它有這么幾個辦法,一個是財政轉移支付,一個是進行國有資產的私有化,再一個是發行認購券,等于是向參保人借錢。在國際上三種辦法都有國家在用。中國哪個辦法都沒有大規模使用,目前只是用轉移支付的辦法,一點一點地逐步進行做實賬戶的試點,已經試點12年了,做實賬戶2703億元了,差距還非常巨大。

      沒有做實賬戶,并不影響我們當期發放養老金,恰恰是為了當期發放才做不實它,繳費的這一代人要是不管上一代就能做實。現在的做法也不影響以后養老,因為又有下一代來贍養。不過這樣的辦法,面對老齡化是有問題的,贍養率會越來越高,為下一代人支付能力帶來巨大壓力。如果采用延長退休、轉移支付等辦法,能夠緩解老齡化的壓力。另外,做實賬戶也是一把雙刃劍:我們現在投資體制嚴重滯后,做實賬戶的話,收益反而跑不贏CPI,那將面臨另一種損失。

      

      延遲退休是解決中國老齡時代化養老的唯一選項

      

      南都:延遲退休確實是2012年的一個熱門話題,為什么延遲退休年齡的呼聲會這么高?

      鄭秉文:我國的養老保險制度,在制度設計是統賬結合,但是因為個人賬戶大多是空的,因此可以把它看做是現收現付。現收現付制度的參數設計一定要合理,否則資產和債務的配置就會嚴重失衡,未來的隱性債務就會大于資產,失衡的情況嚴重的話,就需要財政干預。在很多歐洲國家出現主權債務危機,相當程度上就是由于福利制度因素導致的。

      對于我們來說,現在幾個參數都存在一定問題,大參數有三個:繳費率(繳費占工資總額的比例)、替代率(退休時養老金占退休前工資收入的比例),以及贍養率(離退休人員占在職繳費人數的比例)。這三個參數是決定制度能否平衡的關鍵。

      先說替代率,我們現在連續每年上調養老待遇水平10%,2013年已是第九年了。即使這樣,替代率下降的速率還是挺快,趕不上社會平均工資增長率,所以這個參數是動不了的,不能人為下調,上調都來不及呢,而且現在要擴大內需擴大消費,轉變增長方式,怎么能做相反的事情呢?

      再看繳費率,我們是28%,個人8%,單位20%,這個已經是全世界最高的行列了,估計在前十名。再加上五險、企業年金、住房公積金的話,占到工資的百分之七八十。對于企業競爭力,對于職工的消費能力,都是問題,上調也是不可能的。

      現在能夠調整的就是贍養率了,而稀釋贍養率的因素主要就是退休的時點問題。人的壽命延長了,退休年齡不延長,贍養率就提高,要稀釋贍養率,就要讓退休年齡和壽命預期掛起鉤來。另外,現在我國的受教育年齡長了,本科生、碩士研究生、博士研究生的擴招規模越來越大,受教育的程度越來越高,青年人平均進入勞動力市場的時點大大推遲了;另外,服務業逐漸發達,勞動強度逐漸降低,很多工種都消失了,科學技術越來越發達,計算機技術日益普及,對人類延長勞動時間提供了客觀條件;最后,就業多樣化、遠程化、家庭化的趨勢越來越明顯,非正規性的就業群體越來越大,這個群體并呈高智商化,要實現他們的理想和多賺錢,要更多地“收回”他們父母對他的“資本投入”,這是這些群體的一個工作特征。所有這些都為延遲退休創造了客觀條件,提出了內在需求。

      歐洲一些國家,規定67歲左右退休,目的就是維持一定的替代率不變。否則,就要降低替代率,或是提高繳費,或是提高退休年齡。這是人口老齡化的壓力導致的,不以人的意志為轉移。

      南都:對于延遲退休也有反對的聲音。

      鄭秉文:在反對延遲退休年齡的各種聲音中,相當一部分原因是出于公務員和事業單位沒有參加養老保險改革的現狀,進而表達對社會不公的不滿,甚至認為,公務員和事業單位本來就沒有參加養老保險改革,他們不用繳費,但養老金水平卻高于企業一倍以上,如再讓企業工人延遲退休年齡,這顯然是不合理的。還有一部分是因為工廠效益不好,上班掙不到錢,還不如退休有保障。還有一部分群體,他們沒有正經工作,完全靠自己的積蓄或拆借來繳納保險費,他們眼巴巴就指望著早點退休拿退休金有個保障呢。對這些弱勢群體,要善用其他社會救助制度施以援救之手,要重視發揮其他福利制度的作用。

      

      中國是唯一將養老金存在銀行的國家

      

      南都:你剛提到我們的養老金大部分放在銀行里,跑不贏CPI,這方面有數據嗎?

      鄭秉文:保值、增值有四層含義,第一層是票面要保值,第二是跑贏CPI,第三是與現成的全國社保基金理事會的投資收益率作為參照形成的差額,第四個是投資收益率要跑贏工資平均增長率。

      所謂票面保值,是指投資不能有失誤,投資1元錢,收回9毛錢,這就是票面損失。跑贏CPI,這是大家都知道的,我們現在的投資體制太落后,只有1%的資產是買了國庫券,99%都是存銀行,利息太低了,年年都呈負利率。從世界范圍看,養老保險基金要么是購買國債(美國等代表),要么是采用市場化投資運作(加拿大等為代表),只有這兩個模式,中國是唯一存銀行的國家,全世界獨此一家,利率是全世界最低的社保制度,年均收益率不到2%,但中國年均通貨膨脹率卻遠遠高于這個數據。

      有一個非常現成和直觀的比較,就是全國社保基金理事會的投資收益率可以成為身邊的一個參照。2012年6月份公布的年度報告顯示,全國社保基金自成立以來的累計投資收益額為2846億元,年均投資收益率達8.4%。這是一個參照,國外社保基金投資收益率一般都有一個參照。按照8.4%這個參照,我們的社會保險基金也好,基本養老保險基金也罷,每年的損失高達五六個百分點,這是一個天文數字。在計算損失時,還有一個參照,這個參照物就更高了,就是工資的增長率。在以往幾十年平均工資增長率達14.1%的情況下,收益率不到2%,意味著面對巨大的福利損失,這個福利損失就是替代率的損失,可以將其看做是沒有分享到國民經濟快速增長的成果。打個比方:你是1992年參保并繳費的,2012年,當時你每月工資200元,200元的8%給你攢起來了,放在賬戶里,每月按不到2%的利率給你計息,到2012年,連本帶利能變成你現在工資的8%嗎?顯然不可能!恐怕連0.8%都到不了,這就是福利損失問題,用替代率的辦法一算就明白了。

      南都:我國的養老金投資體制為何顯得較為僵化?

      鄭秉文:我們在1995年制定規則的時候,沒有那么多養老基金在那里壓著要去增值保值,那個時候沒有錢,甚至在10年之前,我們沒有多少錢,全部余額只有2000億,每年為發放失業金養老金而到處籌措。當時沒有保值增值的壓力。現在形勢變了,基金規模越來越大了,CPI越來越高了,這就使保值增值的壓力顯現出來了。

      

      養老金保值跑贏C P I,需實現多元化市場化國際化

      

      南都:怎么才能跑贏CPI,并且趕上平均工資增長呢?

      鄭秉文:從上面四個檔次的保值增值的概念實際上就可以看出,前兩個目標,包括僅能戰勝通脹率是次優選擇,面對后兩個目標即全國社保參照物8.4%和社會平均工資增長率這兩個檔次還存在較大差距,我們只能去逼近它,很難追上它。但是,盡管如此,也比只存銀行好多了。這就是為什么要實行多元化和國際化投資體系的目的。

      既要追上全國社保基金理事會參照物和社會平均工資增長率,實現收益率的最大化,同時還要注意安全性,將收益性與安全性二者結合,就必然有了投資要多元化的說法,“多元化”是指持有資產的多樣性,以達到分散投資風險和收益最大化的平衡,也就是說:既要有權益類的投資品,也要有固定類的;既要有股票,又要有債券;債券里既要有政府債券也要有企業債券;既要有證券投資,還應該有實業投資和股權投資。在實業里,既要有傳統的產業,也應該有新興產業,甚至低碳產業、綠色產業等等;既要有國內的投資,也要有境外的投資。在境外投資中,既要有發達國家的各種產品,也要有新興市場經濟體的各種資產配置,應該是多種資產組合。這就是國外對養老保險基金投資體制改革的基本經驗。

      實現多元化、市場化、國際化,讓它的風險能夠分散下去,實現安全性和收益最高性結合,減少福利損失。我們一定要跨越現在的誤區,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:frank
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