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  • 鄭秉文:2004年英美福利制度的一場革命:大學“產業化”改革

    ————兼論對我國高教改革的啟示
    選擇字號:   本文共閱讀 6270 次 更新時間:2005-03-15 22:41:59

    進入專題: 高等教育  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      【引子】 2004年11月我到英國做了一個月的訪問學者。在去英國之前我就知道他們的高教改革正在進行一場大討論,所以,這次學術訪問期間我把這個調研計劃擺在我的整個福利制度改革研究中一個重要的位置,并且與幾個深深卷入這場大辯論的公共經濟學家進行了討論和請教。

      

      一、英國改革 奮起直追 獨領風騷

      

      自2003年1月22日英國教育大臣查爾斯 克拉克簽發布了題為《高等教育的未來》白皮書以來,2004年英國政府加快了高等教育改革計劃和大學投資改革計劃:發布了一個題為《擴大招生》的文件,公布了促進大學招生和錄取的若干措施;發布了《監管影響評估》和《競爭影響評估》兩個文件并于2004年8月做了重要修訂;一系列其它附加文件連續出臺,在2004年把改革推向了高潮,引發了一場前所未有的高教改革大辯論;這些附加文獻和討論文章包括《向單一與混合的高教獎學金努力》、《高教融資 國際比較》、《學生債務皮書》、《為什么不搞統一收費標準?》、《為什么不搞一個純粹的畢業稅?》。最后終于在2004年6月1日高教法案得以正式呈交給皇室等待批準。

      

      1,英國改革的主要內容

      

      英國的大學基本都是公立的,構成其財務收支體系的是“三條腿”:第一條腿是學費收入,第二條腿是學生貸款,第三條腿是獎學金。這“三條腿”是2004年改革的重點,與1998年相比,這是一個徹底的改革計劃。

      

      第一條腿的改革措施最為徹底:從2006年開始將全部取消國家統一學費標準,代之以自由定價學費即實行差別收費,具體內容是:國家設定上限收費限額,每生每年學費不得超過3000英鎊;就是說,大學雖然有權對所有專業學科進行自主定價,但封頂線為每年3000英鎊,在3000英鎊以內各高校可以根據情況自主決定浮動范圍和標準。

      

      第二條腿是徹底改革學生貸款制度:1998年改革后學生貸款數額太小,不足以支撐學生完成大學學業,而2004年改革包括學費和生活費等。英國全職大學生的生活成本每人每年大約是1405英鎊,學費1125英鎊(1998年規定),合起來生均每年支出將超過2500鎊。政府給高校的年度貸款平均生均每年為500英鎊,改革后從2007/08學年開始其標準將提高到3000英鎊;運作方式是,貸款不直接與學生本人見面,開學時直接付給高校;學生在學期間不需償還,畢業后當年收入超過15000英鎊時通過政府舉辦的“畢業貢獻計劃”(GCP)無息還貸。

      

      第三腿是加強獎學金的力度:從2006年開始,除了學生貸款,家境不好的學生每年有權得到獎學金2700英鎊,學費達到3000英鎊的大學要為這些學生額外提供至少每年300英鎊的獎學金。向貧困學生提供一個一攬子的“單一混合貸款計劃”,規定對這些貧困學生最高可以提供3000英鎊的優惠貸款。

      

      2,英國改革的動因緣起

      

      自戰后英國宣布建立福利國家以來,高等教育作為福利制度的一個重要組成部分,一直由中央政府直接控制,學費標準定價始終沒有放權,即使1979年撒切爾夫人上臺以后對許多福利制度進行了大刀闊斧的改革,但高等教育的這個體制始終沒有受到根本觸動。

      

      最近的一次改革是1998年,但學費定價和招生名額等還是由中央政府決定。之所以2004年改革被認為是一次徹底的改革,是因為它最終下放了這兩個權力,旨在徹底解決大學的財務窘境和資金來源問題。

      

      英國大學幾乎都是公立大學,其資金主要有三個渠道:一是政府撥貸款,二是學費收入,三是外部資源。所謂外部資源包括海外學生學費、項目咨詢收入、社會培訓與短期課程、社會籌資、校友捐款和校園零售收入等六項。戰后初期,政府撥款是大學預算的主要來源,構成了其大部分比例。但是,隨著大學支出的不斷擴大,這個比例逐漸“顛倒”過來:國家財政投入占其比例越來越小,“外部資源”份額越來越大,尤其是近20多年來,雖然政府對高校投入的絕對數在不斷擴大,但高校的預算卻與日俱增,來自政府的經費杯水車薪。以Warwick大學為例:1979/80年度預算是2000萬英鎊,2000/01年度預算為1.745億英鎊,增加了七、八倍,但政府撥款在預算比例中卻從60%下降到了27%,本國學生學費收入比例從20%下降到8%,海外學生學費比例從2%上升到7%,研究咨詢收入占15%,“其它收入”從3%激增至43%。“其它收入”顯然意味著從社會籌資。

      

      英國公立大學主要依靠社會籌資和化緣,否則就難以維繼下去,這已是一個公開的秘密,是一個既成事實,是一個政府無力阻攔的大趨勢。在這個事實與趨勢面前,英國政府所給予的,只能是放松管制,下放權力,別無它途。其實,沉重的經濟負擔早已迫使許多高校學費定價在某些領域洞門大開,例如半職讀書的學生、研究生和海外的學生的學費等。

      

      3,英國改革的根本目的

      

      英國2004改革比歷史上任何一次改革都要徹底,都要激烈,其根本目的主要有三:

      

      第一是提高高等教育競爭力。英國在許多科研領域占世界領先地位,如工程和科學研究的支出占世界總支出的4.5%,發表出版學術論文的總量占世界的8%,引用率占9%,國際認可的世界性獎項占10%,等。但遭到輿論抨擊并痛心疾首的是,在高教領域英國面臨著一場嚴峻的挑戰,由于政府投入力不從心,傳統上本來屬于英國的市場正在失去競爭力,越來越多的外國學生轉向美國和其它英語國家;白皮書對此進行了對比,列出了一系列驚人的數據,發現就連日本的財政投入也正在大幅提高,從GDP的0.4%增加到1%,而英國只有0.8%;白皮書發出警告說,“我們的競爭對手正在把高等教育向全世界銷售,而這個市場在傳統上歷來是我們的。”

      

      第二是擴大高校資金來源渠道。高校要滿足自己的預算就需首先給予更大的自由度;權力下放首先就需要定價放開,允許差別定價;實行差別定價不僅將會從根本上解決資金來源問題,而且還會整合大學資源和提高效率,從而提升國際競爭力。所以,改革的核心是放開學費定價,這是激勵大學發展和創新戰略的一個重要措施,是提高教學質量的一個最終動力,是解決大學財務困境一個根本出路。

      

      第三是促進社會公正。對于高等教育來說,不能假設所有的學生都希望得到同樣的產品、同樣的水平和同樣的模式;“一個模式適應全體”對學生來說尤其對弱勢群體家庭來說是不公平的,不利于幫助更多的弱勢群體子弟接受高等教育。放開學費定價權力實行差別費率既可以促進大學競爭中的資源自由流動,又能夠促進社會公正的進一步實現,比如,國際知名大學收費水平應高一些,地方大學低一些,這實際上是家境好的向家境不好的學生進行轉移,可以為貧困的學生提供更多的選擇,擴大社會入學率和覆蓋面,消除本國學生和海外學生之間的差距,消除對海外學生的歧視。

      

      4,英國改革引發一場全國大辯論

      

      英國高教改革撼動了福利國家的最后一個支柱,觸動了福利制度的核心,引起了社會輿論軒然大波,社會各階層紛紛加入討論,各種觀點充斥媒體。

      

      在2004年這場社會大討論中,改革派的觀點顯然占了上風,系統論述和贊成改革的文章鋪天蓋地,遠遠多于反對派的言論,后者勢單力薄,幾乎沒有大塊的理論文章,媒體聲音比較弱。這場辯論的另一個特點是,反對派的聲音主要是來自社會下層,藍領階層居多,沒有頭面人物,而白領階層和學術界基本都持贊成的態度,甚至在以往福利制度改革中的“反對派”在這場大討論中也都大多持贊成的態度。例如,倫敦經濟學院的公共經濟學家巴爾教授在醫療和養老等領域歷來以左派著稱,但在這次高教改革中則是堅定的改革派,是理論界主張實行差別學費的領軍人物。筆者曾直言向巴爾說,“在我眼里,你一直是英國福利制度改革中的左翼代表人物,尤其是養老金的改革。但這次高教改革中你的角色好像有點變化,成了右翼了吧?”巴爾說,“是的,你說得沒錯,在社會保障方面,我是堅決的左翼,但在高教改革中,我的觀點就是這樣,這沒錯,有人說我變成右翼了,但我覺得沒有什么改變,我支持的是認為正確的東西。”巴爾是政府智囊,很有影響。在談話中我數次請他幫我推薦一兩篇有代表性的反對派文章,他幾次掩面而思,但還是重復那一句話:“在學界幾乎沒有任何大塊學術文章來反對我的觀點的。反對我的都是報刊上豆腐塊文章。”我問為什么呢?他笑言道,很可能是大部分學者都站在我這一邊吧。

      

      這場大討論的另一個特點是,反對派對以往統一控制學費的政策給予了高度的正面肯定,尤其在社會公平方面,認為英國舊體制對社會底層的入學率立下了汗馬功勞,例如,2004年11月11日的《金融時報》報道說,在過去的5年里,工人家庭背景的學生進入好大學的數量增加了49%。另據英國專門幫助貧困家庭上大學的慈善機構Sutton Trust2004年11月發布的一份報告說,在全英最好的13所大學里,1997-2002年里錄取的學生增加了35%,其中來自貧困家庭的學生的增幅是來自富裕家庭的2倍。這個事實顯示,在過去的5年里,英國大學教學質量并沒有因為由于接受貧困學生而受到影響,政府的監管部門在保證工人子弟入學方面發揮了重要的作用。

      

      二、美國改革 風起云涌 利弊兼有

      

      在英倫三島全國上下激烈討論的時候,大西洋彼岸美國的改革正如火如荼,風起云涌。

      

      1,美國公立大學的社會責任不可替代

      

      眾所周知,美國私立大學比任何一個國家都要發達,其中好多在世界排名中都名列前茅。但是,在這些世界最優秀的一流大學中也有一些公立大學,并且,公公立大學在美國社會中扮演著非常重要的角色,在高等教育中承擔著不可替代的主力軍作用和重要的社會責任。

      

      全美在校大學生共計1800萬人,其中公立大學占80%。有許多公立大學被譽為是美國高等教育皇冠上的明珠,被看作是美國的旗艦大學,如賓夕法尼亞州立大學、科羅拉多大學等。

      

      2,美國公立大學公共財政投入越來越少

      

      許多公立旗艦大學的資金來源中,州政府的財政撥款比例已經變得越來越小,社會籌資比例越來越大,大約占其一半以上。例如,邁阿密大學預算中州財政資金僅占其全部資金來源的15%,賓夕法尼亞州立大學僅占12%,科羅拉多大學更少,只有9%。再例如,弗吉尼亞大學自1825年托馬斯·杰弗遜創立以來一直是美國公立大學的一面旗幟,但最近幾年來,州財政撥款比例一直在萎縮,2004年度在其17億美元的預算中只提供8%,而20年之前這個數字是28%。于是,對于許多旗艦公立大學來說,在名義上他們還是公立的,但事實上,相當一部分大學越來越依賴于學費收入和社會上的各種資助,在財政上越來越“私有”了。賓夕法尼亞州立大學校長格拉漢·斯帕尼感嘆道:“我們越來越像私立大學了”。

      

      3,美國公立大學和私立大學的學費翻倍上漲

      

      一般來說,公立大學的學費成本比私立大學低得多,例如2004年為5132美元,而私立大學則高達20082美元。即使這樣,州財政已經感到力不從心。對公立大學來說,所謂“社會籌資”意味著提高學費,他們沒有別的更好辦法,只能把眼睛盯在了學生身上。據統計,2003年私立大學學費提高了6%,公立大學提高了10.5%,2004年公立大學學費提高了11%,“美國教育學會(ACE)”說, 2003和2004年公立大學學費成本提高了13%以上。幾年來,大學學費的上漲速度一直高于通貨膨脹,幾乎是通脹率的三倍。2004年大選中約翰 克里就曾指責布什說,在布什任內4年里,大學學費平均提高了35%,平均上漲了1207美元。在過去的十幾年里,美國高校學費提高了90%,大約翻了一番。

      

      大部分州立法對公立大學提高學費的上限標準是控制的,公立大學要提高學費標準必須要先獲得州政府的批準,否則就不得隨意提高學費標準。于是,越來越多的大學要求給予自由。例如,UVA在過去的4年里校方始終禁止提高學費,該校的財政官里昂那·珊德里基說,如果這個學校能夠獲得“特許地位”,在未來的5年里它就可以把州內學生的學費從現在的6600美元提高到10200美元。

      

      4,公立大學希望“松綁”獲得“企業地位”

      

      希望獲得特許的“企業地位”的目的在于自由定價和提高學費,以滿足經費之不足。所謂“企業地位”,其政策含義是,州政府對其管轄的公立大學完全脫離州立機構的管理模式,從州政府的管理名單中分離出來。在整個2004年,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:zhangchao
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