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  • 鄭秉文:終結社保雙軌制方能完成社保改革

    選擇字號:   本文共閱讀 236 次 更新時間:2013-03-01 21:06:07

    進入專題: 社保雙軌制   社保改革  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      還有幾天的時間,備受矚目的全國兩會又將在北京召開。近日,人民日報與人民網聯合推出兩會“十大熱點問題調查”,結果顯示,從2010年“養老保險”首次成為關注熱詞排行第一,到今年,有關社會保障的話題已經連續四年獨占鰲頭,其中98%網民贊成廢除養老雙軌制。

      對此,中國社會科學院拉丁美洲研究所所長、世界社保研究中心主任鄭秉文研究員認為,機關事業單位養老金問題引發的不公已成為阻礙其他社保制度改革的第一攔路虎。2012年的延遲退休年齡、隱性債務問題、投資體制改革、事業單位改革等之所以都無疾而終,就是因為老百姓對這件事不滿意。如果不對機關事業單位養老金進行改革,社會保障制度的其他任何改革都不可能推進。

      

      10年間社保制度成績與問題并存

      

      經濟參考報:近幾年,在多數調查機構所做的兩會前調查中,與社會保障相關的問題都名列前茅,這說明老百姓非常關注切身利益。那么您對現有社保制度的總體評價如何

      鄭秉文:對于社會保障制度的評價,學界的看法不太一致,但就成績而言,主要是四方面:第一,基本完成初級階段的社會保障制度的立法框架,《社會保險法》正式出臺;第二,制度上實現了全覆蓋;第三,社保基金規模翻了幾番,五險基金從10年前的2000多億增加到現在的3萬多億,支付能力大大提高;第四,覆蓋人數與10年前相比翻了幾番,五險合在一起達到15.3億人次。例如,2002年,基本養老保險的覆蓋面僅為8200萬人,農村養老保險制度覆蓋5500萬人,城鎮醫療保險制度覆蓋9400萬人,失業保險覆蓋440萬人,工傷保險覆蓋4400萬人,生育保險3500萬人;但截至2011年底,上述六項基本保險制度的覆蓋面就上升到2.8億人,3.2億人,4.7億人,1.4億人,1.8億人和1.4億人。

      中國的社會保障制度在中國經濟社會發展中具有獨特的地位,比如配合國企改革,為國企改革立下汗馬功勞,沒有社保制度就不能建立起現代企業制度;再如,成功抵御了2008年國際金融危機,社保制度首次作為一個社會政策和反周期的工具成為政府的組合拳之一;最后,為拉動內需和轉變增長方式做出了自己應有的貢獻。

      經濟參考報:社會保障制度為保障人民生活發揮了重要作用,其貢獻有目共睹。今天,老百姓對其關注度如此越來越高,說明仍有

      待完善之處,您認為,目前問題出在哪里?

      鄭秉文:我認為可以歸納為四方面:

      第一,重當期支付,輕長期制度建設。雖然過去9年政府每年都上調企業退休人員養老金10%,但是,始終沒有建立一個正常的待遇調節機制。再如,過去10年貫穿全部的是做實個人賬戶的試點,到現在沒有任何進展,反而出現空賬額越來越大的尷尬局面,始終沒有找到一個治本的辦法。還有,隨著人口老齡化加劇,隱性債務問題將越發嚴峻,可是制度對策上沒有任何有效措施,只是滿足于當期能夠發放養老金等等。決策部門應花些精力,在長期的制度建設上下一番功夫,完善制度建設,降低財務風險。

      第二,重融資補貼,輕投資保值增值。以1997年國務院26號文為標志的我國社保制度建立起來之后,政府的財政補貼逐年增加,從1998年的24億增加到2011年的2272億,占GDP的比重也從0.03%提高0.42%。10多年來,政府財政轉移支付合計已達1.3萬億,而2011年的全國養老保險基金累計余額是1.95萬億,也就是說一大半的余額是由財政補貼積淀形成的,這近2萬億的余額都放在銀行里,等于將1.3萬億元的財政性資金轉換到銀行里,而不到2%的年利率在很多年份都大大低于CPI增幅。這也就意味著社保基金累計余額規模越大,損失就越大,給養老保險基金投資體制改革帶來巨大壓力。

      第三,重國家干預,輕市場作用。1991年國務院頒布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發〔1991〕33號)規定,建立多層次社保制度,但是20多年來,多層次始終沒有真正建立起來,“三條腿的板凳”至今仍然嚴重瘸腿,只有第一條腿好用,第二條腿的企業年金是瘸腿的,只有3000多億,第三條腿的商業養老保險也發展不起來。

      企業年金是典型的市場化的養老保障體系。企業年金不發達,說明一國的社保體系、社保因素不發達。

      第四,重私人部門,輕機關事業單位。2008年的國務院常務會議部署5省市事業單位養老金改革試點,發布了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》。但是,至今5年過去了,這五省市仍處于事業單位分類改革階段。事業單位不改革,機關公務員改革更將遙遙無期。

      事業單位養老金問題,已成為全社會廣泛批評的一個社保軟肋,去年和前年進行的養老保險基金投資體制改革夭折,其重要批評就來自網絡對社保不公平和雙軌制的激烈批評。

      

      機關事業單位養老金問題成改革第一攔路虎

      

      經濟參考報:既然問題已經找到,您認為,未來改革的重點在什么地方?

      鄭秉文:我非常同意十八大報告提出的,“社會保障體系的重點是增強公平性、適應流動性、保證可持續性”。

      公平性有兩層含義,即制度外公平性和制度內公平性;前者指農民工和城鎮靈活就業人員長期不能加入到制度內;后者指不同制度間、同一制度里不同人群或同一人群的不同年齡段的公平性問題。其中,不同制度間公平性指城鄉之間、私人部門與公共部門之間、東部地區與中西部地區之間的問題,其中企業與機關事業單位的公平性問題最為突出,養老金雙軌制已經成為“兩會”前社會關注度第一的社會問題。

      機關事業單位養老金問題已成為阻礙其他所有社保改革的第一攔路虎,去年的提高退休年齡、測算隱性債務、投資體制改革、事業單位改革之所以很難進行下去,就是因為老百姓都以這件事為口實。事業單位改革是平等的一個標志,如果不對機關事業單位養老金進行改革,社會保障制度的其他任何改革都不可能推進。

      所謂流動性,也就是“便攜性”,中國社保制度的便攜性存在三方面問題:第一,財政分灶吃飯和統籌層次低下等原因造成的地域割據;第二,制度碎片化導致的不同制度之間的便攜性困境,比如公共部門與私人部門之間,城鄉之間等;第三,沒有建立一個全國統一的社保電子平臺。由于這三方面原因,盡管2009年12月國務院頒發了66號文《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》,要求城鎮職工基本養老保險在制度內不同地區不同省份轉移時可以接續,但是執行起來困難極大,還是手工操作,等于“打路條”。

      可持續性是社保制度的第一命題。但是從2011年的數字來看,財務可持續性存在諸多問題。例如,就收不抵支的省份數量來說,雖然從2002年的29個下降到2011年的14個,但收支缺口卻從2002年的400億提高到2011年的767億。也就是說,對收不抵支的省份要進行財政轉移支付,而轉移支付沉淀下來成為社保基金的累積結余以后,因為投資體制落后,只能存在銀行,造成收益率低,保值增值風險加大,最終造成巨大浪費。

      

      逐步推進各項改革

      

      經濟參考報:既然您也同意未來改革的重點要放在公平性、流動性(便攜性)和可持續性上面,接下來應如何改?

      鄭秉文:未來五年的社保改革非常關鍵。擇其要,我提出四點建議:

      第一,盡快啟動事業單位和公務員改革,增強公平性。事業單位養老金改革晚改不如早改,越晚越不可能改。

      第二,行政人員成本列入基金成本,擴大社保隊伍。目前全國15萬社保經辦機構的行政成本完全由各級財政負責,這極大地限制了經辦隊伍規模的擴大,編制和撥款成為兩個瓶頸,于是,面對社保險種不斷增加、覆蓋人口的成倍增加、參保人次的不斷翻番,社保制度的投入上去了,但管理卻又可能跌下來,一線社保服務站的人員身份有很多種,不能滿足實際需要。如果將全國社保經辦機構行業的成本統一納入到社會保險基金的行政成本之中,既可解決資金費用的來源,也可根據人員負荷比解決人員缺乏問題。

      第三,調整各項參數,提高制度的財務可持續性,著手制定一個調整制度參數的方案。養老保險制度包括三個重要參數:替代率、繳費率和贍養率。在這三大參數中,中國養老保險的繳費率已經很高,企業的負擔已經很重,再提高無異于殺雞取卵;替代率也不可能再動了,再調低已沒有空間。所以,目前只有贍養率這個參數可調。

      中國是世界上老齡化最嚴重的國家之一,在未來40年和90年里將僅次于日本、德國和西班牙;在金磚國家中,中國老齡化是最嚴重的。中國養老保險制度可持續性狀況的緊迫性比希臘還要嚴峻。

      既然繳費率和替代率已無調整空間,就只有贍養率可以通過調整退休年齡來予以調節。歐洲很多發達國家通過提高退休年齡來稀釋贍養率,這已成為一個普遍的做法。

      歐洲很多國家都將退休年齡提高到65歲或67歲,并且女性退休年齡趨于與男性相同。目前中國女工50歲退休,男工60歲退休,遠遠低于發達國家的平均退休年齡,而壽命預期則相差不多。但是,在剛剛過去的2012年,中國互聯網上經歷了一次史上討論最為激烈的關于退休年齡是否延長的大討論;事實上,這樣的討論已經出現過幾次,反對的聲音一次比一次高,2012年只不過達到極致而已。這說明,在退休制度雙軌制等公平問題一時難以解決的條件下,延遲退休年齡的討論中出現對事業單位和公務員退休制度的激烈抨擊是必然的。可以說,提高退休年齡已成為一個十分敏感的社會問題。調整制度贍養率可以學習某些經濟體實行的參保人自己選擇退休時點的辦法。

      例如,我國臺灣地區“公務員”制度目前采取的是“85制”,即實際年齡和繳費年限相加達到85年時即可達到法定退休條件。目前,臺灣地區正在進行一場變革,網絡大討論的內容就包括退休年齡問題,其中有意見認為,由于老齡化的原因,為提高公務員養老基金的支付能力,建議提高到“90制”;并且,建議將教育部門人員的“75制”提高到“80制”或“85制”。在中國大陸,采取這種辦法等于把參保人的退休決策權交給了本人,從而可以避免由于簡單提高法定退休年齡而導致的激烈反對和由此帶來的劇烈社會震動。

      第四,加大引入市場因素的力度,大力發展第二支柱的企業年金和第三支柱的商業養老保險產品。既可提高退休群體的收入水平,有利于和諧社會建設,又可提高消費信心,促進經濟發展方式轉變;既可緩解作為第一支柱的社會基本養老保險的壓力,又可發育培養企業年金和商業養老保險產品的市場,有利于金額市場發展,形成良性循環。

      

      提高統籌層次改革統賬結合制度

      

      經濟參考報:您剛剛談到了未來五年的改革路徑,那么更長遠的改革,十年或者十五年還有哪些深層次問題需要解決?

      鄭秉文:我還有一個未來十年的改革思路。

      我國社保制度改革有兩個領域必須要面對:第一,提高統籌層次。1991年的“國發33號”早就指出,“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區,要積極創造條件,由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”;但是,23年過去了,提高統籌層次的文件頒發了無數,只有北京、上海、天津、陜西四省實現了真正的省級統籌。

      在保留目前的制度結構和制度目標不變的前提下,實現全國統籌可分三個步驟逐步實現:

      一是經過幾年準備,在“十二五”期末即2015年,實行做實賬戶試點省份的個人賬戶資產的全國統一投資管理;二是在“十三五”期間,例如2016年實現社會統籌部分的真正省級管理水平,這是實現全國統籌的初級階段和準備階段;三是在2020年完成各項制度準備工作,社會統籌部分實現全國水平的統一管理。這是一個漸進的改革進程,即從容易(個人賬戶)到復雜(社會統籌)、由省級(統籌部分)到全國,逐一克服來自地方政府有可能產生的道德風險,采取的手段包括行政的、命令的、協商的、妥協的、財政的、機制的等不同組合,旨在理順財政“分灶吃飯”及其財權事權關系,將財政風險降到最低程度。

      第二,對統賬結合制度實施再改革。中國的統賬結合制度已走到盡頭。城鎮職工基本養老保險制度是新農保、事業單位和公務員、城鎮居保中的基本制度,這個制度不健康必將導致其他制度失去根基。這個基本制度目前存在極大問題,主要就是統賬結合帶來的困境。

      我國社保記賬額在2006年是1萬億,2011年是2.5萬億,空賬額2007年是1萬億,現在是2.2萬億。而做實的有多少?2007年是700億,到2011年也只有2703億。為什么表現如此不盡如人意?主要是因為,這需要天量資金,而完全依靠財政轉移支付,實在無法做實。但是由于投資體制落后,收益率低下,各級政府做實的積極性實在不高,甚至,出于資金運用效率的考慮,上海已經停滯好幾年了,遼寧已經透支使用賬戶資金用于當期養老金發放三、四年了。所以,我建議順勢把它改成NDC(名義賬戶制)。我們做過測算,如果改為NDC,到2070年效果是非常好的。NDC在中國是適合的,可以應對老齡化危機,其實質是待遇水平與壽命預期掛起鉤來。

      經濟參考報:您剛才提到了近期和長遠的改革方向和目標,您認為,2013年改革可以從哪些方面入手?

      鄭秉文:考慮到可以立即上手的原因,2013年改革可以從3方面入手:

      第一,盡快進行養老保險基金投資體制改革,提高制度公信力。2011年2月—2012年2月,政府部門曾經多次嘗試進行社保改革,只不過后來由于網絡上的激烈反對而暫時放下,今年應該盡快撿起來。尤其是去年,正是因為互聯網上的某些言論阻止了社保基金投資體制改革的正常進程。

      第二,建議有關部門盡快做一個官方的隱性債務測算。社會保障制度改革走到今天,做出準確債務測算非常有必要,否則,連隱性債務是多少都不知道,如何校正和設計制度參數?如果政府自己不做,就應鼓勵社會人士和學者來做。2012年社會保障領域的一件大事是“18.3萬億缺口風波”。其實,這肯定是隱性債務。

      第三,建議在全國建立一個統一的電子平臺,并將之列入基金成本預算當中。這樣做既可部分地減少基金保值增值的壓力,擴大支出范圍,又可急制度建設之所急,為盡快實現省級統籌和全國統籌做出硬件準備;既可節省各級財政支出,使之用于刀刃上,又可使之符合國際慣例,為建立一個公共財政體系邁出重要的一步。

      

      來源:經濟參考報

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    本文責編:frank
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