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  • 鄭秉文:未來10年如何建立“更可靠的社會保障”

    選擇字號:   本文共閱讀 623 次 更新時間:2013-06-18 11:17:39

    進入專題: 社會保障  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      習近平總書記在十八大一中全會結束后中央政治局與中外記者見面會上發表的講話中,曾一口氣對民生問題說了十幾個“更”,其中說到人民期盼“更可靠的社會保障”。習總書記提出的“更可靠的社會保障”為未來10年中國社會保障制度建設指明了方向。站在歷史新起點,深感責任重大,任重道遠。

      

      過去10年中國社會保障建設邁上一個新臺階

      

      中國社會保險制度基本完成了理論上的全覆蓋,五險覆蓋人次為世界之最。

      在過去的10年,社會保障制度建設迅速發展,取得了舉世矚目的偉大成就。

      2002 年,基本養老保險的覆蓋面僅為8200萬人,農村養老保險制度覆蓋5500萬人,城鎮醫療保險制度覆蓋9400萬人,失業保險覆蓋440萬人,工傷保險覆蓋4400萬人,生育保險3500萬人。但截至2011年底,上述6項基本保險制度的覆蓋面就上升到2.8億人,3.2億人,4.7億人,1.4億人,1.8億人和1.4億人。可以說,經過10年的發展,中國社會保險制度基本完成了理論上的全覆蓋,五險覆蓋人次為世界之最,成為全球覆蓋人次最大的社會保障制度。10年后的今天,除社會保險制度體系基本建成外,社會救助制度體系日趨完善,社會福利制度體系不斷成熟。

      10年來,社會保險基金規模突飛猛進,今非昔比。2002年,基本養老保險基金累計余額僅為1600億元,醫保基金450億,失業保險基金30億,工傷保險基金81億,生育 30億,即五險基金合計還不到2200億,占當年GDP的2.2%。但截止到2011年底,養老保險基金高達1.95萬億元(不含新農保1200億),醫保基金4300億,失業保險基金2200億,工傷保險基金740億,生育保險基金340億,五險基金合計超過3萬億(含新農保等),占GDP比重提高到 6.6%,是10年前的3倍。換言之,10年前,各級政府還在為國企下崗職工、離退休人員、失業人員的失業金和養老金而四處籌措資金,而今天,全社會發愁的是如何對社會保險基金實現保值增值,防止巨大的貶值風險。

      過去的10年是社會保障立法最多、密度最大的歷史時期,《社會保險法》的通過將基本社會保險制度建設推上了快車道,社會保險待遇給付水平不斷提高,城鄉居民生活水平得到較大提高。例如,城鎮基本養老保險待遇水平翻了兩番,2011 年底全國月人均為1516元;城鄉三項醫療保險制度在國家基本醫療保險“三個目錄”政策范圍內的報銷比例穩步上升,平均超過60%以上。

      可以說,中國社保制度從無到有,從小到大,從不可靠到可靠,從可靠到更可靠,經歷了一個階梯式改革的快速發展歷程。

      

      未來10年如何構建“更可靠的社會保障”

      

      如何建立“更可靠的社會保障”?十八大報告有現成的答案。

      習總書記提出的“更可靠的社會保障”,為全黨和各級政府未來10年社保制度建設提出了更高的要求。

      如果說在過去10年里,中國社會保障制度體系基本建成,它標志著社會保障實現了從“不可靠”到“可靠”這樣一個跨越,那么未來10年就是實現從“可靠”到“更可靠”第二次跨越的重要時期。

      如何理解習總書記提出的“更可靠的社會保障”這個概念?如何理解它的指導方針?現階段的實踐標準有哪些?其實,所有這些都可在十八大報告中找到現成的答案。

      毫無疑問,“更可靠的社會保障”的指導方針,便是十八大報告里再次明確的“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”。盡管12字方針早已提出,但十八大再次強調堅持這個方針就顯得特別與眾不同,它站在一個新高度,確立了十八大后社會保障制度改革新的起跑線,具有鮮明的時代感。

      從全覆蓋看,十八大將原12字方針中的廣覆蓋首次改為全覆蓋,其意義深長。回顧過去10年,擴大覆蓋面一直是各級政府不懈努力的一個制度目標,截止到2011年底,城鎮參保繳費人數為1.94億,占城鎮就業人數3.47億的55.9%,超過一半,這是一個重要里程碑,如同2011年中國城鎮化率首次超過半數那樣。尤其是截至 2012年9月,新農保已基本實現全覆蓋。在過去的10年里,城鄉社保覆蓋面實現了廣覆蓋的制度目標,社保制度建設邁上一個新臺階;未來10年,社保制度必將是從廣覆蓋邁向全覆蓋的10年。

      從保基本看,城鎮職工養老保險待遇水平連續9年調,2011年全國養老金支出又創新高,達1.28萬億元,離退休人數6826萬人,由此推算,全國人均養老金占城鎮就業人員平均工資比率大約為43%左右,即使將其直接視為替代率,也高于英美等一些發達國家。據此推算,基本養老保險人均養老金占城鎮居民人均可支配收入比率大大超過80%。但從另一個角度看,養老金支出占GDP比率僅為2.7%,與2002 年的2.8%相比略有下降,這說明,未來10年建立一個正常的養老金調節機制是非常急迫的。

      從多層次看,在過去的10年里,作為第二支柱的企業補充保險改造為信托制養老金制度,并建立起市場化和專業化的運營體制,企業年金得到了長足發展,基金規模2000年時僅為190億元,2011年則高達3570億元;參加企業數量2000年僅為1.6萬家,而2011年則達到4.3萬家;參加職工也從560萬人增加到941萬人。但從總體看,多層次社保體系還呈嚴重失衡狀態,企業年金發展相當滯后,在12字方針中,多層次與其他指標比較起來表現的最為糟糕,例如,職工參與率僅為4.5%(參加企業年金職工人數/城鎮就業人員數),而英美的職工參與率則高達56%左右;企業年金基金占GDP比重還不到1%,而英美等一些發達國家均超過70%以上,等等。

      從可持續看,10年來,社保基金規模發生了天翻地覆的變化,支付能力得到根本改善,基金備付能力10年前僅為6.8個月,而2011 年則提高到19個月。但展望未來10年,我們不可否認的是,老齡化風險已成為養老保障制度最大的財務風險源之一,10年前中國人口剛剛邁進老齡化的門檻,而今天,制度贍養率已經達到33%且具有攀高趨勢。2011年制度征繳收入1.40萬億(剔除財政補貼因素之后),制度支出1.28萬億,當期收支雖然平衡,略有結余,但收支比率僅為1.09,尤其是,全國將近一半省份(15個)收支比例小于1,意味著當期呈赤字狀態。此外,由于各個制度參數設置不盡合理 (比如最低繳費年限和法定退休年齡等),潛在的財務風險充斥制度各個環節。

      

      “更可靠的社會保障”需要符合什么標準

      

      公平性、流動性和可持續性是檢驗社會保障是否可靠的實踐標準。

      “更可靠的社會保障”的實踐標準,實際就是十八大報告提出的“以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點,全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。

      公平性是社保制度的本質屬性,但不同歷史時期公平性的含義略有不同。10年前,由于制度剛剛建立不久,制度外和制度內不同群體之間的公平性問題不是非常尖銳。但隨著時間的推移,公平性問題逐漸顯露出來,且日益尖銳。當前,社保制度的最大不公平主要表現在兩個方面:一是制度外的公平性問題。雖然制度上完成了全覆蓋,但在實際操作中,還有相當一部分群體裸露在制度之外,農民工和城鎮靈活就業人員這兩個群體最需要社保制度,但他們中的相當一部分人卻沒有加入進來,這是最大的社會不公。社會保障是公共產品,城鄉所有群體均享有同等的權利。二是制度內的公平性問題。退休制度雙軌制、多軌制已廣受詬病,甚至連續3年在“兩會”期間人民網最受關注的十大民生問題中名列前茅。雙軌制的不公平性主要指的是機關事業單位與企業之間的矛盾,在這個歷史階段它掩蓋了其他社保不公平性問題,一旦這個問題得以解決,國企與民企之間的公平性問題就會隨之上升到主要矛盾地位,隨著時間的推移,矛盾焦點終有一天將會輪到城鄉之間的公平性問題。

      流動性實際就是便攜性,指的是社保制度在全國范圍內的自由移動。目前,中國社保制度便攜性存在的巨大障礙主要表現在三個方面:一是由于財政分灶吃飯和社保體制設計等原因造成的地域割據,進而在一個制度內產生便攜性障礙。雖然2009年12月頒布的第66號文理論上解決了接續問題,但由于統籌層次低下,其繁雜手續并不比歐盟成員國之間更為簡單。二是由于制度碎片化導致的不同制度間的便攜性困境,比如公共部門與私人部門之間,城鄉之間,城居保與其他制度之間轉續等。雖然目前正在公開征求意見的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》對這3個制度的相互銜接有了具體規定,但人們發現,由于繳費公式和繳費水平等很多制度的初始條件具有較大差異性,他們之間的銜接要比城鎮養老關系的轉移接續困難。三是沒有建立一個全國統一的社保電子平臺。盡管碎片化制度和統籌層次低下等因素帶來了便攜性障礙,但如果能建立一個全國統一的電子平臺,在相當程度上可彌補便攜性障礙。目前來看,金保工程雖有財政投入,但其地方化和碎片化的特點仍不能徹底解決全國統一電子平臺問題。有關部門應高度重視這個問題,在國家層面采取一次性投入或一次性簽約的辦法建立全國范圍的統一電子平臺,以避免地方化投入形成的潛在浪費和便攜性的區塊肢解。

      可持續性是社保制度的第一命題。調整各個制度參數是保證可持續性的手段之一,但調整制度結構更是一個長治久安的根本辦法。比如,在思考做實個人賬戶所需的巨大顯性債務的同時,應注意如何處理好個人賬戶與社會統籌的關系;在匹配統籌基金資產與未來天文數字的隱性債務的同時,要處理好多繳多得的精算中性因素的關系;在連續9年上調養老金的同時,要改革養老基金的投資體制;在財政轉移支付不斷擴大條件下,要加強社會保險基金的自我平衡能力;在當期五險基金規模呈高速擴大的趨勢下,要平衡未來的潛在債務,等等。

      

      構建“更可靠的社會保障”面臨哪些挑戰

      

      社會保險是關系全民福祉的基本制度,它遠比福利制度和社會救助制度更為復雜。

      未來10年是中國構建“更可靠的社會保障”的關鍵時期。十八大報告分門別類梳理了構建“更可靠的社會保障”面臨的挑戰。

      第一,社會保險制度面臨諸多挑戰。未來面臨的諸多挑戰實際是未來10年改革的主要任務,它由兩方面內容構成:

      一個任務是深化改革的五大社保領域。十八大報告指出,“改革和完善企業和機關事業單位社會保險制度,整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度,逐步做實養老保險個人賬戶,實現基礎養老金全國統籌,建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。”這五大領域個個都是硬骨頭。比如,事業單位養老金改革早在2008年2月國務院常務會議就已提出并開始試點,但5年過去了,只聽樓梯響不見人下來,事業單位仍處于初始的分類改革階段,于是,公務員的改革就更加遙不可及了。至于城鄉居民基本養老和基本醫療保險制度的整合,這也是一個硬骨頭,目前的狀況是,城鎮居民基本醫療保險和新農合的整合在各地的實踐才剛剛起步,而城鄉居民基本養老保險的銜接辦法目前只是進入全社會征求意見階段,還不是真正意義上的整合。關于做實個人賬戶,遼寧試點已有11個年頭,雖已擴大到13個省份,但個中難言之隱和巨大的財政補貼壓力正迫使遼寧動用個人賬戶資金,做實個人賬戶試點意味著開始流產。基礎養老金全國統籌更是難上加難,1991年頒布的33號文就規定,“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區,要積極創造條件,由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”,但21年過去了,基本養老保險基金省級統籌遠未實現。至于建立待遇正常調節機制,那也是一個十分繁重的任務,這是因為,在過去的10年里有8年連續上調,未來10年將如何建立確定和調整機制,這是涉及到制度結構調整的大問題。

      另一個任務是“擴大社會保障基金籌資渠道,建立社會保險基金投資運營制度,確保基金安全和保值增值”。十八大報告把基金投資體制改革問題單獨提出來,既表現出高度重視投資體制改革,又可將之視為對已經持續了一年多的投資體制改革大爭論的一個回應。

      社會保險是關系全民福祉的基本制度,它遠比福利制度和社會救助制度更為復雜。如果社會保險制度不健康,存在種種隱患,不能正常發揮社會安全網的功能,甚或有可能成為一個火藥桶,那么,就更談不上構建“更可靠的社會保障”。在這方面,歐美給我們提供了正反兩方面的案例。

      第二,社會福利和社會救助制度面臨諸多挑戰。十八大報告指出,“完善社會救助體系,健全社會福利制度,支持發展慈善事業,做好優撫安置工作。(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:frank
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    文章來源:《中國勞動保障報》

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