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  • 鄭秉文:中國社會保障制度改革的瓶頸與出路

    選擇字號:   本文共閱讀 1293 次 更新時間:2013-06-19 16:51:59

    進入專題: 社會保障  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      

      中國社保制度的問題有些是制度上缺陷,有的是設計方面的缺陷,有些是執行上的。在過去的十年里,我們的問題是重當期支付,輕長期制度建設。

      

      重制度建設符合長期的社會利益

      

      鄭秉文:謝謝中國經濟50人論壇對我的邀請,有這么一個機會到長安交談和大家交流學習。首先說句抱歉晚了五六分鐘,路給走錯了,再次抱歉。把我的學習體會給大家匯報一下。中國社會保障制度改革的瓶頸與出路,全世界的社會保障制度都在改革,沒有不改革的社會保障制度。為什么?從什么時候開始改革的,我先基本把這個情況講一講。前十天左右知道撒切爾夫人去世了,英國的,和里根,美國的,分別二位在1979年1981年上臺,兩個保守主義政治家掀起了資本主義的改革。這個改革波及到很多領域,波及到社會主義領域,對社會主義制度進行了廣泛的嚴厲的改革,因為他們倆都是極端的保守。對他們倆的評價不太一樣,尤其是對撒切爾的評價,有褒有貶。引領了全球資本主義制度的改革,包括中國社會保障制度改革。來自于財政的現實,大家知道1973年第一次世界金融危機以來,資本主義財政出現危機。黃金時期建立的制度,六十年代末七十年代初成了負擔。這是第二個原因。第三個原因來自于人人皆知的老齡化,戰后的1946年一直到1950年,是一個嬰兒潮,在2010年的時候進入到退休的年齡,在資本主義國家,八十年代九十年代的時候,意識了到這個問題。也就是說贍養率變了。工作的一代人口養活老年退休一代人口,以前的比例再也沒有了,以前是五六個養活一個,2010年三個養活一個,2035年大概三個養活一個,2060年的時候大約就是兩個養活一個了。這個制度面對老齡化是不可持續的。這個制度是什么制度,是現收現付的制度。第四個原因也是最后一個原因,制度創新。剛才用了一個詞匯叫做現收現付,在八十年代初,全球的制度只有這樣一個現收現付,社保制度已經誕生一百年了,又出現了一個新的模式,1981年終于在治理現收現付相對立的一個是積累制,現收現付是什么,工作的一代,你們年輕人工作剿匪養活退休的一代。1981年建立積累制,自己養活自己。簡單這種融資方式就叫做積累制。誕生在1981年的智利,隨后風靡于拉美國家,在拉美國家33個經濟體里面,有十個很小很小,二十來個比較大的經濟體,有一多半都采取這種模式,這種模式風靡全球。好多新興經濟體大家知道九十年代一開始前蘇聯東歐轉型,叫新興經濟體。在新興經濟體幾乎所有的國家都或多或少進入了個人帳戶。個人帳戶是治理模式的靈魂。2010年誕生的香港模式就是智利模式的相仿。亞洲來看香港模式是比較成功的,引領了促進了社會主義改革。又使這個改革向前推動了一步,改革的目標又明晰了。現在我有方向我有工具有手段了,這個手段是變現收現付變完全積累制引入個人帳戶。因為個人帳戶是一個載體,這是改革的四個原因。這四個背景非常重要。里根經濟學和撒切爾主義是它的思想基礎。老齡化是人口結構的外部的一個重要的壓力,而治理模式指的是改革目標。

      我來自拉美所稍微提高一點,為了讓你們非常愉快的聽我的講解。全世界有兩個911,一個911是發生在美國,導致世界格局發生了變化,還有一個911,是1973年他上臺 ,他用獨裁強硬的手段建立了一整套現代的自由市場制度。都是芝加哥大學的,弗里德曼不遠萬里出了很多主意,學生也去了很多。到現在來看智利的改革是成功的。七十年代的改革是成功的。新自由主義在很多國家是失敗的,但是在智利我們不得不認為它是成功的。這個成功包含著一個新的,嶄新的社會主義制度的創新,這個創新在這個時代完成的。它的意義是非凡的,影響是深遠的,從此以后養老金經濟學里面出現了一整套嶄新的概念,術語,規范和研究方法,形成了一種對立,可比較了。有很多很多類似的制度,這些中間的制度像頻譜儀一樣,在中間有好多混合型的,介于二者之間。中國就是介于二者之間的制度。中國是一個混合型的制度,中國是部分積累制。部分積累制有好多種中國是一種,叫做統戰結合,全球也是獨一份。2010年小布什改革創造了一個概念,跟中國完全一樣,如果實施的話,它是抄襲中國的,可惜沒有抄襲成,被反對了,學術界的左翼給否掉了。于是中國到現在還是獨一份。

      這個制度是個制度創新,是建立于完全積累制的端點和現收現付之間的,還有兩種一種是NBC,還有德國模式的積分制,再就是中國統戰結合制。前兩種NBC有七個國家,有好的有壞的,最好的是瑞典,最不好的就不點名了。積分制是德國,前兩個混合制的部分積累制七八個國家實施。中國目前只有一家,這個偉大的制度創新,當時的初衷是良好的,目前來看困難也是非常巨大的,改革前途目前來看沒有什么比較明晰的一個改革路徑,遇到很大困難,但是我們這么多年來出來的文件等等,還是沒有很明晰的一個改革路徑,和有效的手段。甚至我們沒有時間表。2000年國務院第42號文,到現在是23年了,不理想也得試,于是沒有時間表典型的一個表現。什么時候試完,資金從哪里來,需要多少資金。于是我們處在這樣一個階段,面對嶄新的制度,前所未有,沒有前人后無來者的情況下,我們摸著石頭一步一步往前走。走到了一個河水急流的中央,往后走不太可能,往前走摸不著路。在這個地方怎么辦,沒有時間表,沒有彼岸的燈光指引,也沒有燈塔,只能思索。我們今天就是思索,今天和大家匯報的完全是思索,是我個人的東西,我講的是個現狀。這是必要的一個背景,大約用了半小時。這個背景可以使我們把中國這樣一個國家在世界的背景下看中國是什么樣的,模式處于什么狀態,達到這樣一個目的。

      今天分四個方面來講,過去十年的成就。第二個講過去十年存在的基本問題,第三個講我們改革的瓶頸。第四講講改革的出路,是我個人的一些想法。

      下面講第一個部分,取得的偉大的成就。這個清單,成績的清單可以無限的列舉下去。實際上社會保障最根本的數據有兩個就可以,一個問覆蓋率怎么樣,到了非洲覆蓋率是30%,到美國覆蓋率幾乎100%,先進國家都是100%。尤其在金融危機面前,在過去的十年里我們的覆蓋率的這種擴大是毋庸置疑的,這是我們中國舉國體制的一個優勢。現在看看十年以前,基本養老保險在8200萬人,2011年底的是2.8億人,農村新農保,在2002年5500萬人,到2011年3.2億人,城鎮醫療不到一個億,現在是4.7億。事業保險400多萬,現在是1.4億人。工商保險4400萬人,現在是1.8億人,人數十年之前是3億多現在是15億多。這個成就看這個數字是非常可觀的。在國際會議上你看他的介紹經驗很憤怒,我們也可以講講經驗。這就是我們國家的優勢,在這個方面取得了驚人的成績,不可否認的。

      第二組數據帶有代表性,第一覆蓋面,第二是基金可持續性,即使這個方法不是很科學,為什么不科學我就不說了,未必說你的積累越多越好。兩個鄰居,一個人家玩命攢錢,另外一個不攢錢,也許消費業余置業不攢錢,你愿意攢錢是你的看法,現在我畢竟用這個指標衡量一下。十年之前占GDP的比例2.2現在已經超過了6。你愿意攢錢盡管錢放在銀行里的利息很低,但是畢竟你有錢了,想當年十年之前我們全國的社保十幾萬人,為投資而忙碌著。那時候有下崗,有再就業中心的再就業問題,有失業金的問題,有養老金的問題,當時的困難是非常大的,我們跟當時比,跟十年之前比放炮了,就是3億的基金。跟十年之前比還是不一樣。從這個角度來說成績。這兩條是偉大的。是可量化的,是不可比喻的。任何學者我們談到這兩條,大家都會比較驚訝。盡管你認為你的錢多未必是好事。這就是我們過去偉大的成就。回顧我們過去的十年、十五年,中國的社保制度從無到有,從小到大,從弱到強,從窄到寬,我們取得這個成就是毋庸置疑的。這是我們今天需要正視的,媒體需要報道的。如果有媒體在這這方面應該多報道。

      作為學者,你們都是清華的學子,我們今天是來研究問題的,不可能看著3萬億天天笑,看著貶值,都不對。為什么出現了貶值,是有問題的。

      今天我要講的PPT就是這一張。我們的問題在過去的十年出現在六個方面,這六個方面的問題我可以歸類,好多制度缺陷。有些是制度上缺陷,有的是設計方面的缺陷,有些是執行上的。第一個方面我們在過去的十年里,我們的問題是重當期支付,輕長期制度建設。這是過去十年出現的問題。重支付輕建設,我作為一個研究社保的學者,我可以非常坦率的說,好多制度都是這樣的,都存在這樣的問題。因為我們過去的十年我們的形式發生了巨大的變化。這個變化有的恐怕是逆轉,我昨天在北大一個會議上,我用了這樣一個詞,我說在過去的這十年里,你只要看一下文件就知道了,看一下1998年的文件和現在出臺的文件,就會看到我們的思維方式發生了巨大的變化。你會看到在那個時代,十五年之前,上到決策者,下到普通的干部,憂患意識、進取意識,奮斗意識,充斥在文件里面。現在不是了,完全是兩回事,每次看完以后感覺反差非常大。我稍微做這么一個回憶,一看到這心就很沉,但是好多話沒法說。你說十五年以前的話嗎,你不笑話嗎。突然想到了國歌,1949年確立國歌的時候,歌詞基本上沒變,冒著敵人的炮火前進前進。突然想到有道理,現在我們改革的歌詞全部變了,調沒有變。所以改革我覺得到了緊迫的關頭,我們需要回憶,需要回憶喚醒以前的改革意識,喚醒憂患意識,使你能夠居安思危。現在反倒不是這樣了。講第一個問題重支付輕建設這是我真心想說的話。你為什么輕建設重支付了呢?種種原因吧。這個現象我剛剛用國歌做了比較,這個例子再恰當不過了。

      

      社保制度重補貼輕投資的模式需更正

      

      作為社保制度與所有的制度是一樣的,在制度建設上我們極大的忽視了,看的就是當期的運行。盡管這個人他可能有問題,像百米沖刺,可能沖過去就垮掉了,因為某個疾病沒有治療。有的人可能慢一點但是沒有垮掉了,所以你要是哪一個。舉一些例子,我們的代替率當初制度設計者給我們是58.5%,養老金水平在退休前一年的工資收入的百分比。可是我們制度設計是這樣,我們制度運行從來沒有實現過58.5%,最開始是將近90%,現在是45%左右。我用45%左右的概念,因為這個也是有爭議的,我還是堅持我這個看法,我覺得還是這樣來看。所以我還用這個數據,大約45%。你的45%是在什么時候獲取的,你獲取的條件是在連續九年上調待遇水平的情況下獲取的,沒有連續九年上調,現在的替代率還不是現在這個樣子。為什么你不能建設一個機制呢。一方面中國共產黨領導的這樣一個體制,關心群眾生活,是這樣一個情況,毫無疑問。另外一個情況要問你,為什么連續九年,九年上調,沒有建立一個機制嗎。建立養老金正常的上調機制所有文件都提到就是沒有建立起來。當前能夠有支付就可以了,建立制度建立機制恐怕不是那么急迫的,于是我們就這樣支付下去,今年是第九年了。這個制度沒有建立起來,后來學者也是在說,以前很高調,以前每年12月27、28號,國務院常務會議作為重要的內容,后來恐怕是由于一些批評的聲音低調處理。國務院常務會議不那么報了,每年1月左右各省接到文件。不管怎么樣,你還是在人工的上調,這個制度建設我覺得是必須的,可是我們現在沒有這樣做。制度建設包括很多方面,最重要一方面是關于參數的問題。雖然是統帳結合,基本上把這個制度看成現收現付,涉及的參數主要有三個,一個是繳費率,一個是贍養率,一個是替代率。美國制度里邊是四個人,三個人養一個,37%都給退休的人,相當于退休的時候37%,替代率是37%。可是我們這個數很難碰得上,這個參數的差距比較大。比如說我們個人繳費8%,單位繳費20%,合計28%。制度里面也是三個人給一個人花,獲得比例水平是80%-90%之間比較合理,我們基本上低于一半。如果那一半把錢收起來存款了,那也算碰上了,參數碰上了。可是沒有碰上,一看剩那些錢,可是剩那些錢都是來自于財政轉移支付。正常的制度收入三個人養一個人的錢,替代率退休的那個人沒有拿到這么錢。說明很多小的環節都是存在問題的。非常嚴峻,導致數額對不上。執行的實際費率是很低的,這也是一個重要的原因。一些發達省份,公開發文,廣東珠三角那幾個城市,都很低,因為收多了以后,就會帶來極大的保障政治壓力,為了吸引企業,提高企業的競爭力,人為的沒有收那么高,大約一半左右,即使這樣財力是最好的,20%的流動人口都集中在那,只在那繳費貢獻,退休都回家了,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:frank
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