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  • 鄭秉文:社會保障制度改革的國際經驗與教訓

    選擇字號:   本文共閱讀 323 次 更新時間:2015-04-06 20:27:35

    進入專題: 社會保障制度改革  

    鄭秉文 (進入專欄)  

      社會保障制度作為現代工業化社會化解各種社會風險的重要制度手段,對外支撐企業競爭力和國家競爭力,對內是社會穩定器和安全網,是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。目前,我國已建立起一套完整的社會保障制度體系,但這一制度體系還存在一些突出問題。如何結合中國國情,汲取國際上社會保障制度建立和改革正反兩方面的經驗和教訓,不斷完善我國社會保障制度,是一個重大理論和實踐課題。
      社會保障制度的發展概況
      社會保障制度起源于19世紀末的歐洲。130多年來,世界各國經濟社會發展不斷加快,人口結構中老齡化、少子化問題逐漸凸顯。在這一歷史進程中,許多國家不斷對社會保障制度進行改革、完善,使之適應發展變化了的社會現實,保障公民基本生活,維護社會穩定。
      在國際勞工組織下轄國際社會保障協會統計的170個社會保障制度(國家)中,依社保制度的建立時間可分為三個批次,這三個批次的社會保障制度均在不斷改革完善之中:第一批次是歐美等發達國家及部分南美洲前殖民地國家,它們在二戰之前就建立起社會保障制度;第二批次是二戰結束之后的20世紀50年代,在歐洲福利國家的帶動下,非洲前殖民地國家和一些亞洲國家建立起社會保障制度;第三批次是90年代以來,一些實行改革開放的發展中國家和轉型的前蘇聯東歐國家建立起社會保障制度。
      在社會保障制度演進與改革的歷史進程中,幾代人的智慧結晶和上百個國家的不斷試錯對后人而言是一部百科全書,所謂后發者可以先至,就是因為讀“書”可以明理;尤其對大國而言,雖然社會保障具有建設周期長和投入成本大等特征,但只要善于讀“書”且能吸取國外經驗教訓,就可以走出大國的后發優勢之道。
      社會保障制度的國際經驗
      社會保障制度建設得好,就能成為國家治理和社會穩定的重要抓手,促進經濟社會繁榮、安定;反之,社會保障可能成為經濟社會效率低下甚至社會動蕩的誘因。國際上,社會保障制度建設有一些重要經驗教訓值得注意。
      社會保障體系應成為國家治理體系的子系統。世界各國的社會保障制度差別很大,有的社會保障制度不僅沒有成為社會穩定器,反而經常誘發社會不滿,甚至成為社會動蕩的導火索。而有些社會保障制度在戰后70年里很少誘發社會抱怨和社會運動,成為名副其實的社會安全網。造成這一區別的一個重要原因就是社會保障制度是否成為國家治理體系的子系統。以美國為例,無論是對底層民眾,還是政府公務員,或是自由職業者與中產階層,社會保障制度已成為社會團結的粘合劑和國家治理體系的子系統,成為各階層忠誠于國家和支持政治制度的媒質。例如,美國社會保障對老年群體的反貧困效果十分明顯,老年貧困率僅為9%,但如果沒有社會保障就高達47%。
      社會保障制度的多層次建設日益受到重視。多層次社會保障是指除了國家舉辦的社會保險制度,還需建立來自財政轉移支付的社會救助制度和普惠型社會保護制度。此外,要大力發揮市場作用,借助稅收優惠的杠桿,鼓勵企業舉辦各種補充性制度和福利計劃,引導個人購買各種個性化金融產品。希臘的例子表明,國家舉辦的單一層次或一支獨大的制度結構不可能滿足所有人,其結果是事倍功半:財政不堪重負,國家承受較大壓力;福利層次越單一,就越依賴國家,由此陷入惡性循環;形成“端起碗來吃肉,放下碗來罵娘”的社會文化。多層次制度下,福利來源渠道是多元的,總體福利水平并不差,且每個階層都可找到與之對應的制度層次,他們各得其所,各有其位。所以,能夠成為國家治理體系子系統的社會保障制度一定是多層次的。
      繳費型與非繳費型計劃的制度邊界和功能定位應予以厘清。從經費來源的角度看,社會保障主要由繳費收入形成的社會保險制度和來自于財政轉移支付的社會救助制度構成。經費來源渠道的不同決定了其制度的功能定位各有側重:前者強調的是參與精神和共濟原則,制度建設應堅持精算平衡原則和財務可持續性;后者強調的則是社會公平和收入再分配,起到安全網的作用,實現政府提供社會保障這種公共服務的目標。本來,這兩個制度功能定位明確,相得益彰。但在有些國家,由于制度目標錯配,邊界模糊,功能交叉,社會保險制度不得不過多地占用財政資源,社會救助的財力分散,兩個制度不能匹配,社會各方都不滿意。
      發達國家越來越重視投資收益的重要性。30多年前,用社會保險基金進行投資的發達國家不是很多,維持收支平衡是大多數國家追求的目標。但自1990年美國將養老保險繳費率提高到12.4%以來,建立資金池和提高收益率的做法越來越多,目前在美國2.8萬億美元的養老基金余額中,大約2/3來自購買國債的收益;緊隨美國之后,加拿大于1997年、日本和韓國于2000年相繼建立起市場化、多元化和國際化的社會保險基金投資機構,投資收益率十分可觀。發達國家投資體制改革的目的是為了利用市場機制的方式來提高基金的收入能力和支付能力,以此達到保持當代參保人較低的繳費比例、減輕人口老齡化導致未來參保人繳費增加的經濟壓力和實現代際公平的長遠考慮。
      社會保障制度改革要注意的問題
      對社會保障制度而言,改革是永恒的話題,改革每時每刻都在發生。一部社會保障制度史,就是一部社會保障改革史。在不斷改革試錯的歷史過程中,許多國家社會保障制度改革的經驗教訓同樣值得注意和反思。
      社會保障改革一定要抓住歷史機遇。社會保障改革具有明顯的窗口期,一旦窗口關閉,機遇將擦肩而過。二戰后,英國于1946年宣布建成福利國家,同時對傳統的“碎片化”福利制度予以整合,首創“大一統”的制度模式。第一批次的發達國家和第二批次的國家紛紛效法,但只有北歐等少數國家改革成功,廣大西歐和南歐國家則由于種種原因只建立了福利國家,卻未完成“碎片化”整合的任務。以法國為代表的“碎片化”福利國家經常誘發各種社會騷亂和社會運動,但它們回天無力,就連提高退休年齡在過去的20年里都成為一個頑疾。
      有利于促進就業越來越成為社會保障的改革取向。就業是民生之本,保民生就是保穩定。20世紀90年代以來,歐洲社會保障改革的主要方向之一就是促進就業。例如,社會保障要有利于勞動力的流動和全國勞動力大市場的形成,具有良好的便攜性,否則將影響產業結構的升級、轉換和調整;要有利于拓寬就業增長路徑,具有良好的可及性,適應第三產業和服務業與非正規部門的就業需求,適應網絡時代就業多樣化的需求;要有利于保持勞動力市場彈性和提高勞動參與率,福利水平要適當。歐洲一些國家之所以長期保持兩位數失業率,就業市場“局內人—局外人”的對立格局之所以長期存在,在很大程度上是這些國家的福利制度導致的結果。為此,北歐國家首創的“靈活保障”風靡全歐。
      經濟上升時期要注意防止福利趕超。社會保障存在的發展周期決定其大致可以分為兩類情況,一類是處于從無到有、從小到大的后來者,它們大多處于制度建設期和成長期;一類是作為先行者,正處于制度調整和改革的“福利減肥”期,這是一個艱難的歷史時期。在反思其社會保障歷史進程時,它們或多或少都曾出現過類似的經驗教訓,即在經濟發展處于上升時期待遇水平發展較快,有些國家甚至出現福利趕超,它們當時沒有意識到經濟增長進入穩態后的福利剛性問題,也沒有意識到政治家為競選的需要而作出的過多承諾和大包大攬迎合了選民的民粹主義,實則超越了經濟發展水平。
      社會保障改革日益重視頂層設計和社會宣傳。幾十年來,社會保障制度改革的經驗之一是國家對頂層一攬子設計的作用越來越重視,投入的精力越來越多,規劃藍圖的細節越來越精準,咨詢智庫和宣傳解釋的力度也越來越大。加拿大1997年實施的投資體制改革的經驗值得注意。在加拿大的改革設計中,為建立資金池而提高繳費率所做的測算,為減輕子孫后代繳費壓力而建立投資體制所預測的投資收益,為提高收益率和減少市場風險設計的投資體制所做的制度創新等,方案設計數易其稿,持續多年,不僅廣泛征求社會意見和咨詢智庫,還與各省多次協商,甚至到省里進行專題講解和路演。
      普遍采取參數式改革和結構式改革的方式以應對人口老齡化。20世紀末以來,在嬰兒潮退休高峰即將來臨、醫療條件和投入普遍提高、老齡化和全球化深入推進的趨勢下,各國政府采取的應對措施主要有兩種,一是進行參數式改革,即提高社會保險項目的繳費率和退休年齡,下調待遇水平,普遍收緊社會救助的受益資格,提高門檻和條件,縮小受益人口比例,減少支出規模;二是進行結構式改革,進行制度創新,加強繳費與權益之間的聯系,調動個人、企業和社會的積極性,擴大市場因素的作用,加強精算中性,追求精算平衡,強調精算公平。上述兩個特征是20世紀90年代以來美歐社會保障改革趨勢中分別采取的主要做法。
      社會保障制度改革追求的目標模式要符合本國的基本國情。在世界范圍內,由于不同國家的歷史條件、文化特征各不相同,因此建立的社會保障模式也存在差異。隨著經濟社會的發展變遷,在世界范圍的改革浪潮中,不同模式的社會保障制度既相互交融、取長補短,同時又明確樹立起自己的追求目標,凝聚社會共識,以便在制定各項政策時能夠一以貫之,不以政府換屆和領導人的變更而隨意變化。例如,基于兩次世界大戰惡性通脹的痛苦歷史記憶,秉承俾斯麥模式的德國始終堅持現收現付的改革理念,但同時又不斷吸納其他模式的有益因素;而智利等拉丁文化傳統國家著眼于提高儲蓄率,始終圍繞建立資本化賬戶而進行制度創新,同時也不忘借鑒其他模式特點,建立本國的社會養老金制度。(作者:中國社會科學院世界社保研究中心主任)

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    本文責編:frank
    發信站:愛思想(http://www.gp755.com),欄目:天益學術 > 社會學 > 社會工作和社會保障
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